Die Ständige Strukturierte Zusammenarbeit der Europäischen Union – Meilenstein auf dem Weg zur Militärmacht oder Neustart der Friedensmacht EU?

Seit als Reaktion auf die weitgehende militärische Handlungsunfähigkeit der EU im Kosovokrieg Ende der 1990er-Jahre die Europäische Sicherheits- und Verteidigungspolitik (ESVP) geschaffen wurde, hat die EU in diesem Politikfeld deutlich an Profil gewonnen. Zahlreiche Institutionen zum internationalen Krisenmanagement wurden auf- und ausgebaut und eine Reihe ziviler und militärischer Krisenmanagementoperationen durchgeführt.¹

Und dennoch: Immer wieder hat die Lücke zwischen dem deklaratorischen Anspruch der EU, als Bereitsteller von Sicherheit weltpolitische Verantwortung zu übernehmen, und der rauen politischen Wirklichkeit, zwischen den an die EU gerichteten Erwartungen und ihrer tatsächlichen Handlungs(un)fähigkeit als zivil-militärischer Krisenmanager Anlass zur Klage gegeben. Mehr noch: Vielfach wurde und wird der EU sogar sicherheitspolitische Irrelevanz attestiert, da es ihr letztlich an den für eine Rolle als global security provider notwendigen militärischen Fähigkeiten mangele.²

Zwar sollte der Vertrag von Lissabon, mit dem die ESVP 2009 in die Gemeinsame Sicherheits- und Verteidigungspolitik (GSVP) überführt und weiter ausgebaut wurde, hier Abhilfe schaffen. Zumindest wurde mit dem darin vorgesehenen Instrument der Ständigen Strukturierten Zusammenarbeit (SSZ, englisch PESCO = Permanent Structured Cooperation) ein abermaliger Anlauf zur Verbesserung der militärischen Leistungsfähigkeit der EU unternommen. Demnach sollten die EU-Mitgliedstaaten, die militärisch „anspruchsvollere Kriterien“ erfüllen und die im Hinblick auf Missionen im Rahmen der GSVP „mit höchsten Anforderungen untereinander feste Verpflichtungen eingegangen sind“, die SSZ als vertiefte Form sicherheits- und verteidigungspolitischer Zusammenarbeit nutzen (vgl. Art. 42 Abs. 6 und Art. 46 EUV sowie das ­dazugehörige Protokoll Nr. 10). Die SSZ ist also ein auf dem EU-Vertrag beruhender dauerhafter Handlungsrahmen, der von den teilnehmenden Staaten erst noch ausgefüllt werden muss.

Allein: Bis zum Herbst 2017 machten die Mitgliedstaaten von dieser Möglichkeit keinen Gebrauch. Die Ständige Strukturierte Zusammenarbeit lag – mit den Worten von Kommissionspräsident Jean-Claude Juncker – im Dornröschenschlaf.³ Verantwortung dafür trugen vor allem die „Großen Drei“, die es an politischer Führung fehlen ließen.⁴ Denn während Frankreich und Großbritannien bei der Ver­besserung ihrer militärischen Fähigkeiten zunächst gar bewusst auf einen Bilateralismus außerhalb der EU-Strukturen setzten, indem sie Ende 2010 die Zusammenarbeit bei größeren Rüstungsprojekten, regelmäßige Konsultationen zu sicherheitspolitischen Fragestellungen und die Aufstellung gemeinsamer Interventions­truppen vereinbarten, galt das europapolitische Hauptaugenmerk der Bundesregierung dem Management der europäischen Schuldenkrise. Derweil befürchteten die ohnehin nicht zu den militärischen Leistungsträgern gehörenden kleineren Mitgliedstaaten, auf dem Gebiet der Verteidigungspolitik noch weiter abgehängt und dem informellen Direktorat der vorgenannten „Großen Drei“ unterworfen zu werden. Vorerst also mangelte es schlicht am politischen Willen, die SSZ zum Leben zu erwecken.

Neue Impulse auf dem Weg zu stärker integrierten europäischen Streitkräften

Erst die radikalen Veränderungen des strategischen Umfeldes der EU und die damit verbundenen neuen Herausforderungen haben hier zu einem Umdenken geführt und die Frage der sicherheitspolitischen Handlungsfähigkeit erneut auf die Agenda der EU gesetzt. Der Handlungsdruck ist zweifellos hoch:

Unter Druck gesetzt sehen sich die Europäer zunächst durch US-Präsident Donald Trump, der sehr viel nachdrücklicher als seine Amtsvorgänger von den Europäern höhere finanzielle Aufwendungen im militärischen Bereich verlangt(e) und die aus der NATO resultierenden Bündnisverpflichtungen schon in seinem Wahlkampf offen infrage stellte. Gleichzeitig vollzieht sich immer deutlicher eine strategische (Neu-)Ausrichtung der USA, welche sich vermehrt von Europa ab- und dem asiatisch-pazifischen Raum – vor allem dem als Rivalen wahrgenommenen China – zuwenden. So herrscht inzwischen weithin der Eindruck vor, dass die US-amerikanischen Sicherheitsgarantien offenbar nicht mehr selbstverständlich sind und die EU ihr Schicksal endgültig in die eigenen Hände nehmen muss. Dabei ist der Handlungsdruck zweifellos umso höher, als sich die EU an ihren Grenzen einem Krisenbogen aus politischer Instabilität, Gewalt und Terror gegenübersieht. An ihrer Ostflanke ist sie im Kontext der Ukraine-Krise mit der russischen Annexion der Krim und dem darin sichtbar werdenden Anspruch Russlands konfrontiert, als Großmacht akzeptiert zu werden. Weite Teile des Nahen Ostens und Nordafrikas werden zudem seit vielen Jahren von Gewalt und islamistischem Terrorismus erschüttert. EU-intern ist schließlich auch noch der sogenannte Brexit-Schock in Rechnung zu stellen.⁵

In der Folge haben die Bemühungen um stärker integrierte und leistungsfähigere europäische Streitkräfte einen neuen Impuls erhalten: Am 23. November 2017 unterzeichneten die Außen- und Verteidigungsminister von 23 EU-Mitgliedstaaten eine Note, in der sie dem Ministerrat und der Hohen Vertreterin der Union für Außen- und Sicherheitspolitik ihre Absicht zur Gründung einer SSZ mitteilten.⁶ Um sicherheitspolitische Herausforderungen wirksamer als bislang bewältigen zu können, soll die Zusammenarbeit im Rahmen der GSVP weiter vorangetrieben und die Verbesserung der Verteidigungs- und Interventionsfähigkeit der teilnehmenden Staaten maßgeblich vorangebracht werden. Der Rat der EU wiederum beschloss daraufhin in seiner Sitzung am 11. Dezember 2017 die formale Begründung der SSZ und nahm die Liste der teilnehmenden Staaten an. Zudem verständigte man sich auf eine Liste von zunächst 17 Projekten zur Entwicklung ­gemeinsamer Verteidigungsfähigkeiten (von der Schaffung eines gemeinsamen Sanitätskommandos über ein Exzellenzzentrum für EU-Ausbildungsmissionen bis hin zur Aufstellung gemeinsamer Kampfeinheiten nach Regionen)⁷ sowie nationale Implementierungspläne und deren Bewertung durch den Rat auf Ebene der EU.

Die SSZ ist also zum Leben erweckt, das schlafende Dornröschen des Vertrages von Lissabon wachgeküsst worden. Allerdings ist die SSZ kein Politikersatz. Die Betrachtung darf sich daher auch keinesfalls in der Analyse der militärischen Fähigkeiten und der daraus resultierenden Handlungsmöglichkeiten und -grenzen der EU erschöpfen. Bleibt die Debatte darauf beschränkt, läuft sie jedenfalls Gefahr, den letztlich zentralen Aspekt aus den Augen zu verlieren – die entscheidende Frage nämlich, welchem politischen Zweck die Ständige Strukturierte Zusammenarbeit eigentlich dienen soll.

Leitbilder für die sicherheitspolitische Rolle der EU 

Die Debatte über die Bemühungen um Verbesserungen der militärischen Handlungsfähigkeit der EU darf also nicht von der normativen Frage getrennt werden, welches Leitbild die EU als außen- und sicherheitspolitischer Akteur eigentlich verfolgen soll.

Soll sich die EU angesichts der Machtverschiebungen im internationalen System sowie der neuen Bedrohungsszenarien in eine politisch wie militärisch umfassend handlungsfähige Welt- oder Militärmacht traditionellen Zuschnitts transformieren?⁸ Für die Vertreter dieser auch als „Globalmachtthese“ bezeichneten Position erscheint die Union jedenfalls als eine „verwundbare Insel der Stabilität, umgeben von einem durch Instabilität und Unberechenbarkeit“⁹ geprägten anarchischen internationalen System. Gefragt sind demnach einerseits der Willen und die Fähigkeit der EU, den „Frieden auf dem europäischen Kontinent zu bewahren und auch gegen Aggressoren wiederherzustellen“¹⁰, und andererseits der legitime Anspruch, eigene Interessen gegebenenfalls auch militärisch auf globaler Ebene zu vertreten.

Oder soll sie dem „Leitbild der Friedensmacht“ folgen, wobei die Aufgabe der zivilen Konfliktbearbeitung mit einer militärischen Rolle bei der Abwendung von Gefahren für den Weltfrieden und der Wahrung der internationalen Sicherheit in Einklang gebracht wird? Hans-Georg Ehrhart zufolge ist die EU demnach „weder ein ausschließlich auf zivile Mittel setzender Akteur, noch betreibt sie im Stile einer klassischen Großmacht militärische Machtpolitik. Vielmehr ist sie ein internationaler Akteur, der die ganz Palette seiner Fähigkeiten für die Prävention und konstruktive Bearbeitung von Gewaltkonflikten […] einbringt.“¹¹ Bislang allerdings handelt es sich nur um eine „Friedensmacht im Werden“. Ehrhart zufolge müsste eine „Friedensmacht EU jedenfalls

• erstens normativ auf kooperative Sicherheit und friedlichen Wandel ausgerichtet sein;
• zweitens präventiven Strategien eindeutig Vorrang einräumen, ohne jedoch regelkonforme Interventionen mit Zwangsmitteln auszuschließen;
• drittens über die notwendigen zivilen und militärischen Instrumente zur konstruktiven Konfliktbearbeitung verfügen;
• viertens eng mit gesellschaftlichen Akteuren, insbesondere mit Nichtregierungsorganisationen, zusammenarbeiten und
• fünftens intensive kooperative Beziehungen zu internationalen und regionalen Sicherheitsorganisationen unterhalten, insbesondere zu den Militärinterventionen mandatierenden Vereinten Nationen“¹².

Die Richtung bleibt unklar

Die entscheidende Frage lautet also, was die Ständige Strukturierte Zusammenarbeit für die Rolle der EU als sicherheitspolitischer Akteur im internationalen Kontext bedeutet. Handelt es sich um einen Meilenstein auf dem Weg zur Militärmacht EU oder um einen „Neustart der EU als Friedensmacht?“¹³.

Wer sich hier eine eindeutige Antwort auf diese Frage erwartet, sei gleich enttäuscht. Denn der Befund ist ambivalent.

Einerseits finden sich durchaus Interpretationen, welche in Richtung einer Militärmacht EU weisen. Verteidigungsministerin Ursula von der Leyen jedenfalls würdigte die Erweckung der SSZ aus dem Dornröschenschlaf als Meilenstein auf dem Weg zum bereits im Weißbuch zur Sicherheitspolitik und zur Zukunft der Bundeswehr aus dem Jahr 2016 formulierten „Fernziel der Europäischen Sicherheits- und Verteidigungsunion“¹⁴. Anlässlich der Notifizierung der SSZ erklärte sie: „Heute ist ein großer Tag für Europa. […] Wir gründen heute die europäische Sicherheits- und Verteidigungsunion.“ Und sie ergänzte, dass die SSZ aus ihrer Sicht „ein weiterer Schritt in Richtung der Armee der Europäer“¹⁵ sei.

Ob die Zeit für die Idee einer europäischen Armee heute tatsächlich gekommen ist oder ob es sich bei dieser Idee nicht vielmehr nur um eine „Chimäre“¹⁶ handelt, ist indes wenigstens strittig. Mindestens ebenso strittig ist jedoch die Frage, ob die Gründung einer Sicherheits- und Verteidigungsunion überhaupt einen Beitrag zum Frieden darstellen kann. 

An der Annahme, dass die Gründung einer Verteidigungsunion friedensfördernde Konsequenzen zeitigen kann, sind jedenfalls schon lange vor Schaffung der Ständigen Strukturierten Zusammenarbeit deutliche Zweifel angemeldet worden. Bereits vor Jahrzehnten etwa verlieh der Integrationstheoretiker David Mitrany der Sorge Ausdruck, dass ein solcher Prozess die Konflikthaftigkeit im internationalen System sogar eher noch erhöhe.¹⁷ Und bereits Mitte der 1990er-Jahre wurde gemahnt, dass „Militärallianzen“ – gemeint ist die Entwicklungsperspektive der EU – wenig geeignet seien, „die Anarchie des internationalen Systems zu überwinden und der ‚Stärke des Rechts‘ zum Durchbruch zu verhelfen. Im Gegenteil verkörpern sie prototypisch die ‚Macht der Stärkeren‘ und sind als ‚Selbsthilfeeinrichtungen‘ integraler Teil dieser Anarchie.“¹⁸

Derweil versteht sich die EU selbst aktuell offenkundig tatsächlich weniger als Militärmacht im Werden, sondern vielmehr als Friedensmacht, wenn sie den Anspruch erhebt, als globaler Bereitsteller von Sicherheit Verantwortung in der Welt übernehmen zu müssen. Deutlich wird dies insbesondere in der Beschreibung der EU als zivil-militärischer Krisenmanager. So wird in der „Globale(n) Strategie für die Außen- und Sicherheitspolitik der Europäischen Union“ angesichts gescheiterter militärischer Interventionen in der Vergangenheit einerseits daran erinnert, dass die Stärke der EU in der Friedensbildung mit zivilen Mitteln liegt. Gleichzeitig hält Federica Mogherini, die Hohe Vertreterin der Union für Außen- und Sicherheitspolitik, bereits in ihrem Vorwort für die Globale Strategie fest, dass die „Vorstellung von Europa als einer ausschließlich ‚zivilen Macht‘ […] der sich entwickelnden Wirklichkeit nicht gerecht [wird]“¹⁹. Vor allem jedoch beinhaltet auch dieses Grundlagendokument ein deutliches Bekenntnis zu einem integrierten Ansatz zur Bewältigung von Konflikten:

„Wenn gewaltsame Konflikte zum Ausbruch kommen, sind unsere gemeinsamen lebenswichtigen Interessen bedroht. Die EU wird in einer praktischen und auf Grundsätzen beruhenden Weise bei der Friedenskonsolidierung zusammenarbeiten und die Sicherheit der Menschen durch einen integrierten Ansatz unterstützen. Die Umsetzung eines ‚umfassenden Ansatzes der EU für Konflikte und Krisen‘ durch eine kohärente Nutzung aller der EU zur Verfügung stehenden Strategien ist von wesentlicher Bedeutung. […] Die EU wird auf allen Ebenen des Konfliktverlaufs handeln und prompt handeln, wenn es um die Prävention, die verantwortungsvolle und entschlossene Krisenreak­tion, Investitionen in die Stabilisierung und die Vermeidung eines voreiligen Rückzugs beim Ausbruch einer neuen Krise geht.“²⁰

Um „von der Vision zur Aktion“ zu kommen, wird indes auch hier ein Schwerpunkt auf die Verbesserung der militärischen Handlungsfähigkeit der EU gelegt:

„Insbesondere sind Investitionen in Sicherheit und Verteidigung dringlich. Das gesamte Spektrum der Verteidigungsfähigkeiten ist erforderlich, um auf externe Krisen zu reagieren, die Kapazitäten unserer Partner aufzubauen und die Sicherheit Europas zu gewährleisten. […] zum Erwerb und zur Aufrechterhaltung vieler dieser Fähigkeiten muss die Zusammenarbeit im Bereich der Verteidigung zur Norm werden.“²¹

Denn: „Europa muss sich – in voller Übereinstimmung mit dem Völkerrecht – bessere Instrumente im Bereich Sicherheit und Verteidigung geben, um Frieden zu konsolidieren, Sicherheit zu garantieren und das Leben von Menschen, insbesondere Zivilisten, zu schützen. Die EU muss in der Lage sein, rasch, verantwortungsvoll und entschieden auf Krisen zu reagieren.“²²

Unter dieser Perspektive erscheint die Gründung der SSZ im Herbst 2017 als Schritt zur ­Implementierung der Globalen Strategie der EU.

Wer nun den Einwand formuliert, mit den im Rahmen der Ständigen Strukturierten Zusammenarbeit vorgesehenen Aufrüstungsmaßnahmen wandele sich die EU dennoch in eine Militärmacht, mag jedoch bedenken, dass die außen- und sicherheitspolitische Entscheidungsstruktur der EU einer Rolle als Welt- oder Militärmacht auch weiterhin wenigstens hinderlich ist. Der andauernde Intergouvernementalismus der Außen-, Sicherheits- und Verteidigungspolitik der EU, an dem sich auch mit den Reformen der EU-Außenbeziehungen durch den Vertrag von Lissabon nichts verändert hat, dürfte als Hemmschuh solcher Ambitionen wirken. Zumindest „erschwert das Konsensprinzip […] schnelle Entscheidungen, die entschlossene Mobilisierung von Machtressourcen und deren Konzentration auf einen Punkt, mithin genau die Fähigkeiten, die eine Militärmacht auszeichnen“²³.

Aus friedenspolitischer Perspektive ist die andauernde intergouvernementale Entscheidungsstruktur demnach keineswegs – wie häufig gleichsam gebetsmühlenartig behauptet – das zentrale Problem der GSVP. Vielmehr erscheint diese Entscheidungsstruktur als eine Art Schutzmechanismus mit Blick auf militärische Machtpolitik klassischer Art zu fungieren. Wenigstens scheint diese Entscheidungsstruktur ein Garant dafür zu sein, dass über das Für und Wider von Interventionen und die damit verbundenen Interessen intensiv diskutiert wird.

Dennoch kann selbstverständlich nicht völlig ausgeschlossen werden, dass die EU ihre im Rahmen der SSZ aufgebauten Fähigkeiten in Zukunft vorrangig bzw. vermehrt für klassische militärische Machtprojektion zur Durchsetzung von Eigeninteressen zum Einsatz bringen wird.

Mit anderen Worten: Die Verwirklichung der „Friedensmacht Europa“ bleibt Ansporn und Auftrag, bleibt weiterhin Projekt. Jedenfalls dann, wenn die EU ihren Anspruch aufrechterhalten möchte, dass sie mit der schrittweisen Verwirklichung der GSVP einen Beitrag zur Förderung von „Frieden, Sicherheit und Fortschritt in Europa und in der Welt“ leistet, wie sie es gleich zu Beginn ihres Gründungsvertrages formuliert.