Die EU als sicherheitspolitischer und militärischer Akteur in unsicheren Zeiten: Gefangen im expectations-capabilities gap?

Es ist mittlerweile eine Binse, dass Europa selbst für seine Sicherheit sorgen muss. In der Zange zwischen andauernder russischer Bedrohung und amerikanischem MAGA-Nationalismus einschließlich der damit verbundenen Rückzugstendenzen gibt es hierzu scheinbar keine Alternative. Nur gibt es auf diese drängende Frage, wie dies gelingen kann, bisher keine überzeugende Antwort. Diskutiert werden drei Modelle: (a) Ein Integrationssprung hin zu einer vergemeinschafteten Europäischen Sicherheits- und Verteidigungspolitik einschließlich einer europäischen Armee. (b) Eine institutionelle Verdichtung der intergouvernementalen Kooperation großer und williger Staaten in Form einer Kerngruppe oder eines Europäischen Sicherheitsrats. (c) Eine Europäisierung der intergouvernemental strukturierten NATO, wobei die europäischen Mitglieder den Löwenanteil der Lasten schultern und die USA bestenfalls einige Kernfähigkeiten wie die nukleare Abschreckung beisteuern. Dieser Beitrag legt den Fokus auf das erste Modell und diskutiert die beiden anderen nur in aller Kürze. Um das Verständnis für die Herausforderungen zu schärfen, schildert er eingangs kurz die Bedrohungslage, die bescheidene Bilanz der EU als sicherheitspolitischer Akteur sowie die bisherigen Beiträge der USA zur europäischen Verteidigung, die es zu ersetzen gilt.

Die Ausgangslage

Wie sich die russische Bedrohung nach dem Krieg darstellen wird, weiß niemand. Weil aber jegliches Vertrauen zerstört und es zudem wenig wahrscheinlich ist, dass es sich mit dem De-facto-Ausschluss aus Europa abfinden wird,^[1] gründen die Bedrohungsszenarien westlicher Geheimdienste und Beobachter nolens volens auf Worst-Case-Annahmen. Danach könnte Russland in acht bis zehn Jahren nach Ende des Krieges angriffsfähig sein.^[2] Die wichtigste Größe dieser Szenarien sind die prognostizierten militärischen Fähigkeiten Russlands. Der eingängigste Indikator hierfür sind die Rüstungsausgaben. Nach Berechnungen des International Institute for Strategic Studies hat sich die Erhöhung der russischen Verteidigungsausgaben zwar abgeflacht und wendet Russland mittlerweile 7,3 Prozent seines Bruttoinlandsprodukts für Verteidigung auf. In Wechselkursparitäten entspricht dies Ausgaben von 186,2 Milliarden US-Dollar. Die fünf europäischen Staaten mit den höchsten Verteidigungsetats (Deutschland, Großbritannien, Frankreich, Italien und Polen) kommen zusammen auf 344,9 Milliarden US-Dollar. Alle europäischen NATO-Staaten geben mittlerweile mehr als 2 Prozent der Wirtschaftsleistung für Verteidigung aus. Finanzielle Mittel sind in Europa also reichlich vorhanden. Aus zwei Gründen ist dieser Vergleich dennoch kein Anlass zur Entwarnung. Zum einen kann Russland für jeden Dollar mehr militärische Stärke beschaffen als europäische Staaten. Kalkuliert man auf der Basis von Kaufkraftparitäten, belaufen sich die russischen Aufwendungen auf 523,6 Milliarden US-Dollar.^[3] Sicherlich sind Vergleiche auf der Basis von Kaufkraftparitäten unzuverlässig und die Ausgaben europäischer Staaten werden in den nächsten Jahren weiter ansteigen. Nur verfügt Russland zweitens über einen weiteren strategischen Vorteil: Es ist ein Staat mit einem politischen Willen und einer Kommandokette. Dem stehen in der EU 27 kleinere und mittlere Staaten mit 27 politischen Willen gegenüber, deren militärische und rüstungsindustrielle Strukturen zudem entlang nationaler Linien fragmentiert sind.

Die EU ist als globaler Akteur auf der weltpolitischen Bühne geradezu omnipräsent. Als regulatorische und normative Macht setzt sie Standards. Als diplomatische Macht stimmt sie sich eng mit strategischen Partnern und anderen Regionalorganisationen ab. Als entwicklungs- und handelspolitische Macht, die zudem ihr ökonomisches Gewicht mittels Sanktionen, Exportkontrollen und weiteren handelspolitischen Instrumenten in politischen Einfluss ummünzt, beeinflusst sie die Handlungsoptionen anderer Staaten in erheblichem Maße. Dennoch ist die EU anders und handelt anders als ähnlich große Staaten. Sie ist eine Weltmacht sui generis und am ehesten als bürokratischer Akteur zu verstehen. Ihre institutionellen Strukturen im Inneren setzen sich in ein spezifisches Verhalten nach außen um. Aufgrund der konsensbasierten Entscheidungsverfahren im Bereich der Gemeinsamen Außen- und Sicherheitspolitik sowie des Aufbaus sicherheitspolitischer Bürokratien seit dem Gipfel des Europäischen Rats von Helsinki 1999 agiert sie in besonderer Weise regelorientiert und pfadabhängig. Dagegen fehlt ihr eine Institution, die schon Max Weber als den eigentlichen Träger des Politischen ausgemacht hatte, nämlich der – in Donald Trumps Terminologie – Anführer, der zu schnellen und dezisionistischen Entscheidungen fähig ist, der Ziele priorisieren und Machtmittel rasch und konzentriert einsetzen kann.^[4] In der Forschung wird die EU daher auch als astrategische Macht charakterisiert.^[5] Verglichen mit Staaten weist sie Vor- und Nachteile auf. Sie agiert langsamer, ist dafür aber berechenbar. Sie übt Erzwingungsmacht nur sehr eingeschränkt aus, läuft aber weniger Gefahr, sich in riskante Abenteuer zu verstricken. In normalen Zeiten schlagen ihre Vorteile stärker zu Buche. In Schlechtwetterzeiten hat sie ein Problem.

Der implizite Vergleich mit Staaten schlägt sich in einer seit Langem diagnostizierten Lücke zwischen den Erwartungen an die EU und deren Leistungsfähigkeit nieder. Dies gilt zumal für die EU als sicherheits- und verteidigungspolitischer Akteur. Schon zu Beginn der jugoslawischen Zerfallskriege proklamierte der damalige luxemburgische Außenminister und Ratsvorsitzende Jacques Poos, dies sei die Stunde der EU und nicht die der Amerikaner. 30 Jahre später versprechen ihre Repräsentanten, die EU werde die Sprache der Macht lernen und sich zum geopolitischen Akteur mausern.

Dem steht eine eher bescheidene Bilanz entgegen. Das auf dem Gipfel des Europäischen Rates in Helsinki 1999 beschlossene Helsinki Headline Goal, die Fähigkeit zur Entsendung einer 60.000 Mann starken Einsatzgruppe, wurde nie auch nur annäherungsweise erreicht. Die numerisch sehr viel bescheideneren Battlegroups von zweimal je circa 1000 Soldaten wurden trotz zahlreicher Gelegenheiten nie eingesetzt. Und die zahlreichen GSVP-Missionen, zu denen die Mitgliedstaaten ad hoc Personal bereitstellen, wurden im Laufe der Zeit immer weniger robust. Die meisten Einsätze waren ziviler Natur; und die wenigen militärischen Missionen dienten in den letzten Jahren fast ausschließlich der Ausbildung der Streitkräfte dritter Staaten. Auch die Effizienz, so Beobachter, lasse zu wünschen übrig. Das gilt selbst für rüstungsindustrielle Kooperation. Trotz der zahlreichen Initiativen der EU-Kommission über die letzten Jahrzehnte lautet die Klage bis heute ähnlich: Die fragmentierten Rüstungsmärkte führten zu erheblichen Mehrkosten, die sich nach einer aktuellen Schätzung des wissenschaftlichen Dienstes des Europäischen Parlaments auf jährlich zwischen 24 und 75 Milliarden Euro belaufen.^[6] Verantwortlich hierfür sind die auf ihre Souveränität pochenden Mitgliedstaaten, die die in Artikel 346 des Vertrages über die Arbeitsweise der EU festgelegten Ausnahmen für Rüstungsgüter von den Binnenmarktregeln weit auslegen. Und auch das „ReArm Europe“ titulierte Programm der Kommission von 2025 zur Mobilisierung von bis zu 800 Milliarden Euro für Verteidigung, wird, so die Befürchtung, dieses Muster kaum durchbrechen.

Auf dem Feld der kollektiven Verteidigung und im Rahmen der NATO sorgten bisher die USA für strategische Führung, Zusammenhalt und militärische Handlungsfähigkeit. Sie spielten die Rolle der hegemonialen Macht, die einerseits die Interessen der kleineren Mitglieder in Rechnung stellte, andererseits die Richtung vorgab, der die anderen in der Regel gerne folgten. Die USA dominieren die institutionellen Strukturen des militärischen Flügels der NATO. Und sie bringen öffentliche Güter ein in Form von fünf in Europa stationierten Brigaden, umfangreichen Verstärkungskräften, militärischen Kernfähigkeiten wie etwa satellitengestützter Aufklärung und vor allem nuklearer Abschreckung. Um allein die materiellen Beiträge der USA zu ersetzen, wären erhebliche Mehraufwendungen nötig.^[7] Noch schwerer zu ersetzen ist die institutionelle Rolle der USA. Modelle europäischer Verteidigung wären folglich daran zu messen, wie weit und wie gut sie angesichts der bleibenden Bedrohung die bisher von den USA geleistete strategische Führung und die militärischen Fähigkeiten ersetzen können.

Das erste Modell: Eine vergemeinschaftete Europäische Sicherheits- und Verteidigungspolitik

Der Grundgedanke dieses Modells ist denkbar einfach: Hegemoniale Führung durch einen großen Staat lasse sich im Kreis vieler kleiner und mittelgroßer Staaten am ehesten ersetzen durch eine vertiefte Integration der militärischen und rüstungsindustriellen Strukturen. Eine solche Integration erhöhe nicht nur die militärische Interoperabilität und Schlagkraft, sondern sichere dank der dann möglichen Skaleneffekte auch die rüstungsindustrielle Effizienz. Der EU-Kommissar für Verteidigung und Raumfahrt, Andrius Kubilius, veranschaulicht diesen Grundgedanken mit einer hypothetischen Frage: Wären die USA militärisch stärker, wenn sie 50 Armeen, 50 separate Beschaffungswesen und 50 Verteidigungsindustrien hätten? Laute die Antwort Nein, liege es auf der Hand, was Europa tun müsse.^[8]

Nicht erstaunlicherweise findet dieses Modell Zuspruch vor allem bei Wirtschaftswissenschaftlern.^[9] Aber auch Vertreter anderer Disziplinen sehen in Krisen den Treiber von Integration und glauben, dass der gewaltige äußere Druck einen Integrationssprung nötig und möglich macht. Ausweislich von Meinungsumfragen würde ein solcher Integrationssprung von den Bevölkerungen in vielen EU-Ländern und zumal in Deutschland begrüßt. Hierzulande spricht sich sogar eine absolute Mehrheit dafür aus, dass die Sicherheit künftig von einer Europäischen Armee gewährleistet wird. Selbst in Polen votiert eine Mehrheit von 37 Prozent der Befragten für europäische Lösungen, während nur 29 Prozent auf die nordatlantische und 24 Prozent auf die nationale Option setzen.^[10] In der politischen Sphäre nahm die Diskussion um eine Europäische Armee während der ersten Trump-Regierung Fahrt auf. Dabei zählten deutsche Entscheidungsträger wie Angela Merkel und die damalige Verteidigungsministerin Ursula von der Leyen zu den bekanntesten Protagonisten.^[11] Auch die EU-Kommission wirbt seit Trump I unter Stichworten wie „Europäische Souveränität“ für eine Vertiefung der Zusammenarbeit in der Verteidigungspolitik, ohne allerdings konkreter zu benennen, wie ein Integrationssprung auf diesem Feld aussehen würde. In zentralen Fragen unbestimmt bleibt beispielsweise auch der Vorschlag von Andrius Kubilius, eine stehende Europäische Streitmacht in der Größenordnung von 100.000 Soldatinnen und Soldaten aufzustellen.^[12]

Diese Vagheit hat einen Grund. Integrierte militärische Strukturen setzen zentralisierte militärische und politische Entscheidungsverfahren voraus. Und solche wären nur um den Preis erheblicher Souveränitätskosten zu haben. Ein Gedankenexperiment macht das schnell deutlich. Würden Entscheidungen von einem Kollektivorgan wie dem Europäischen Rat in seiner jetzigen Form getroffen, könnte jeder Mitgliedstaat dank des Konsensprinzips seine Souveränität wahren, allerdings drohte dann die Blockade des gemeinsamen Instruments. Um der strukturellen Nichteinsatzfähigkeit integrierter Strukturen wie einer Europäischen Armee vorzubeugen, wären zumindest Mehrheitsentscheidungen, darüber hinaus auch die Delegation von Kompetenzen in erheblichem Umfang an einen europäischen Akteur wie etwa den Präsidenten des Europäischen Rates nötig. Kurzum müsste, wie Kubilius’ hypothetische Frage nahelegt, eine enge Verflechtung der militärischen Strukturen einhergehen mit einem Umbau der EU zu einer staatsähnlichen Entität. Eine solche Entwicklungsperspektive ist aber mit den verschiedenen Erweiterungsrunden in immer weitere Ferne gerückt. Auch normativ wäre eine solche Perspektive zu hinterfragen. Denn eine Übertragung von Kompetenzen auf die EU im verteidigungspolitischen Bereich könnte eben nicht eine Verlagerung der Loyalitäten von der nationalen auf die europäische Ebene nach sich ziehen und so die politischen und gesellschaftlichen Voraussetzungen für einen Integrationssprung schaffen. Im besten Fall ließe die demokratische Qualität eines solchen Gefüges zu wünschen übrig. Im schlechten Fall drohten Protest und Zerfall. Denn statt auf diesem Wege einen europäischen Demos zu wecken, könnten die robusten nationalen Demen ihr Selbstbestimmungsrecht massiv eingeschränkt sehen.

Solange die politischen Gemeinschaften der Mitgliedstaaten die Bausteine des europäischen Gemeinwesens bleiben, hätte eine Einschränkung ihrer Selbstbestimmungsmöglichkeiten auf dem Feld der Sicherheits- und Verteidigungspolitik also erhebliche Kosten. Nicht überraschend sind deshalb die staatlichen Vorbehalte gegen eine durchgreifende Abkehr vom Konsensprinzip oder Autorisierung von supranationalen Organen. Hierfür nur ein Beispiel.

Mit dem im März 2022 verabschiedete Strategischen Kompass wollten die Staaten der lahmenden europäischen Verteidigungspolitik einen neuen Anstoß geben.^[13] Im Zentrum stand die EU Rapid Deployment Capacity (EURDC). Diese circa 5000 Mann (und Frau) starke Einsatzgruppe soll künftig die militärische Handlungsfähigkeit der EU sicherstellen. Auf Rotationsbasis halten einzelne Staaten für ein Jahr lang Truppen für diesen Verband bereit. Mit dieser integrativen Form teilt die EURDC freilich den Pferdefuß, der den Einsatz der Battlegroups verhinderte. Es wäre nämlich fraglich, ob in einer Krise die gerade truppenstellenden Staaten ihre nationalen Interessen so betroffen sähen, dass sie ihre Soldaten tatsächlich unter dem Kommando der EU in einen Einsatz schicken würden. Weil über dieses zentrale Vorhaben des Strategischen Kompasses offenbar selbst im Kreis der Staats- und Regierungschefs Zweifel herrschen, sieht das Dokument mit Koalitionen der Willigen eine zweite und weniger souveränitätseinschränkende Form der Kooperation vor. Als Rechtsgrundlage hierfür nennt der Kompass den Artikel 44 des EU-Vertrages, gemäß dem der im Konsensverfahren entscheidende Rat die Oberaufsicht über Einsätze von Koalitionen der Willigen ausüben würde. Mit dem Verweis auf Koalitionen holt der Kompass nur nach, was ohnehin seit Jahren gängige Staatenpraxis ist. Und ob Koalitionen die Kautelen des Artikel 44 tatsächlich akzeptieren würden, erscheint durchaus fraglich.

Selbst die Kommission akzeptiert mittlerweile die Vorbehalte gegen integrierte Formen der Zusammenarbeit in der Sicherheitspolitik. In einem Dokument zum Weißbuch von 2025 erklärte sie:

„Nothing in the White Paper nor in the ReArm Europe Plan/Readiness 2030 relates to the foundation of an EU army. This is not an objective of the European Commission or of the Union more generally. […] Furthermore, all initiatives reflected in the Defence Package aim at strengthening national Armed Forces, improving their interoperability in line with NATO standards.“^[14]

Das zweite Modell: Die Beförderung der Kooperation durch Kerngruppen

Die Kernidee des zweiten Modells ist ebenfalls einfach: Wenn effiziente Zusammenarbeit im großen Kreis vieler vetobewehrter Staaten mit heterogener Interessenlage schwierig ist, könnte eine Abstufung der Mitgliedschaft Kooperation befördern. Wenn eine kleine Gruppe von Staaten mit ähnlichen Interessen oder einer ähnlichen Integrationsbereitschaft vorausgehen und einen Kern oder einen exklusiveren Club bilden würde, ließe sich genügend „pull“ oder Führungsleistung erzeugen. Vorschläge für ein solches Kerneuropa der Verteidigung finden sich etwa bei Wolfgang Ischinger oder Herfried Münkler.^[15] Die Idee eines Europäischen Sicherheitsrates weist in eine ähnliche Richtung. Diesen Vorschlag ventilierten Angela Merkel und die deutsche Bundesregierung während der ersten Trump-Administration, allerdings ohne ihn genauer zu formulieren und ohne dass er in Europa Resonanz gefunden hätte.^[16]

Vorschläge für ein Kerneuropa, ein Europa der unterschiedlichen Geschwindigkeiten oder der konzentrischen Kreise haben eine lange Tradition. Ein erster Denkanstoß hierzu kam schon 1994 von Wolfgang Schäuble und Karl Lamers.^[17] Dass sie sich auf dem Feld der Außen- und Sicherheitspolitik nie realisieren ließen, hat strukturelle Gründe. Eine erste Variante dieses Modells setzt darauf, dass eine enge und institutionalisierte Zusammenarbeit der großen Staaten die bisherige hegemoniale Führung durch die USA simulieren könnte. Die Stolpersteine dieser Variante sind offensichtlich. Zum einen werden die europäischen Länder, die dem exklusiven Club nicht angehören, sich kaum mit einer unterprivilegierten Position abfinden. Zum anderen und wichtiger fänden sich im Club der großen Staaten, der zumindest Deutschland, Frankreich, Polen, Großbritannien und Italien umfassen müsste, Länder mit ebenfalls sehr unterschiedlichen Interessen, Sichtweisen und strategischen Kulturen wieder. Wolfgang Ischinger ist sich dieses Problems bewusst. Er schlägt daher eine Kombination dieser Variante von Kerneuropa mit einer zweiten Variante vor. Diese will die weitergehende Integrationsbereitschaft zum Kriterium für die Aufnahme in den exklusiven Club machen. In der Kombination beider Varianten müssten also die großen Staaten zugleich zu einem erheblichen Verzicht auf Souveränitätsrechte bereit sein und den Übergang zu Mehrheitsentscheidungen mittragen. Nur erschließt sich nicht, warum große Staaten im kleinen Kreis zu einem Verzicht auf Souveränität bereit sein sollten, den sie im großen Kreis verweigern.

Das dritte Modell: Funktionale Kooperation

Das dritte Modell akzeptiert, dass die Verantwortung für Sicherheit und Verteidigung bei den Staaten liegt und nur bedingt delegiert werden kann. Statt top-down neue Superstrukturen zu schaffen, will es Kooperation auf intergouvernementaler Basis organisieren und hierfür bestehende Institutionen wie die Nordatlantische Allianz nutzen. Durch zwei Mechanismen versucht es, die Führungsleistung der amerikanischen Hegemonie zumindest ansatzweise zu kompensieren: (a) durch gemeinsame militärische Planungen, Übungen und Kommandostrukturen für den Fall der kollektiven Verteidigung und (b) durch eine engere minilaterale Zusammenarbeit, die einer funktionalen Logik folgt.

Tatsächlich gehen realpolitische Entwicklungen in diese Richtung. Beobachter diagnostizieren seit 2022 ein beschleunigtes Wachstum bi- und minilateraler Kooperationen im sicherheitspolitischen und rüstungsindustriellen Bereich.^[18] Dabei arbeiten Staaten mit ähnlichen Interessen, Sichtweisen und strategischen Kulturen enger zusammen. Im sicherheitspolitischen Bereich reichen die Beispiele von der Verzahnung des deutschen und niederländischen Heeres über die deutsch-französische Lufttransportstaffel bis zu loseren Formaten wie die Gruppe der nordisch-baltischen Staaten (Nordic-Baltic 8), an die sich seit dem Regierungswechsel in Warschau auch Polen annähert.^[19] Im rüstungsindustriellen Bereich ist diese Form funktionaler Kooperation besonders augenfällig. Die Angebotsseite ist geprägt durch eine sehr dynamische Zunahme von Übernahmen und Zusammenschlüssen von Rüstungsfirmen, die einer marktwirtschaftlichen Logik folgt. Auf der Nachfrageseite schließen sich Staaten mit ähnlichen Interessen zusammen, um Fähigkeitslücken zu schließen. Die fortschreitende Konsolidierung wird also ergänzt durch staatlich ausgehandelte Kooperationen wie die Entwicklung weitreichender Präzisionswaffen im Rahmen des European Longe-range Strike Approach (ELSA ).^[20] Als Dach dieser minilateralen und funktionalen Kooperation würde nach diesem Modell eine NATO dienen, deren Kommandostruktur zunehmend von europäischen Staaten bestimmt wird. Allerdings birgt auch dieses Modell Risiken. Zum einen könnte die von unten wachsende minilaterale Rüstungskooperation zu einem Wust an nicht aufeinander bezogenen Projekten führen und könnten die erhofften Skaleneffekte ausbleiben. Zum anderen könnte die funktionale Kooperation asymmetrische Muster dergestalt ausbilden, dass die großen EU-Staaten um sich herum Netzwerke mit kleineren aufbauen, aber wenig mit anderen großen Staaten zusammenarbeiten. Trotz der dank gemeinsamer Demokratie und Binnenmarkt günstigen Voraussetzungen für Kooperation könnten so Gegensätze in Europa wachsen.  

Die Zukunft der europäischen Verteidigung

Nach der Phase des Ost-West-Konflikts neigt sich auch der unipolare Moment, die Phase der globalen amerikanischen Hegemonie, dem Ende zu. Europa wird zum Experimentierfeld, ob es gelingt, Sicherheit und Stabilität auch ohne die indispensable superpower dauerhaft zu gewährleisten. Zwei Konzepte erscheinen weniger tragfähig: die Vorstellung, amerikanische Hegemonie ließe sich durch integrative Formen der Zusammenarbeit bis hin zu einer Europäischen Armee oder durch eine Kerngruppe ersetzen. Wahrscheinlicher bleibt eine europäische NATO das Dach der sich darunter entfaltenden funktionalen Zusammenarbeit. Allerdings bleiben auch bei diesem Modell zentrale Fragen wie die nach der nuklearen Abschreckung, der Rolle des SACEUR oder der Vorsorge gegen Risken einer Renationalisierung der Sicherheitspolitik ungeklärt.