Getrimmt auf Abschreckung und Verteidigung? Der NATO-Gipfel in Madrid und die Zukunft der Allianz

Einleitung

Der 24. Februar 2022 – der Tag, an dem Europa wieder Schauplatz eines von imperialen Machtansprüchen beflügelten Angriffskrieges wurde – stellt unbestritten eine Zäsur dar. Ein derartig eklatanter Bruch des Völkerrechts auf europäischem Boden war für viele bis zuletzt kaum vorstellbar. Warnungen vor einem solchen Szenario – oft aus osteuropäischen Staaten – wurden nicht selten als Schwarzmalerei abgetan. Innerhalb der NATO hatte man sich zumindest auf militärischer Ebene bereits seit der völkerrechtswidrigen Annexion der Krim durch Russland im Jahr 2014 mit möglichen konventionellen Aggressionen gegen Mitgliedsstaaten beschäftigt und in Form der sogenannten „Graduated Response Plans“^[1] erste militärisch-operative Planungen zur Verteidigung in einem Konflikt mit staatlichen Akteuren erarbeitet. Dies sollte einer schrittweisen Stärkung der Abschreckungs- und Verteidigungskapazität dienen. Auf politischer Ebene hingegen wurde diese Anpassung erst wesentlich später vollzogen. Das noch bis Sommer 2022 gültige Strategische Konzept der Allianz aus dem Jahr 2010 betrachtete den euroatlantischen Raum als eine Region des Friedens, die Wahrscheinlichkeit eines konventionellen Angriffs gegen einen Mitgliedsstaat bewertete es als gering. Aufgrund der zunehmend aggressiven Außen- und Sicherheitspolitik Russlands und des sich verstetigenden geopolitischen Wettstreits mit China war jedoch bereits seit ein paar Jahren die Überarbeitung des Dokuments und der beigeordneten militärischen Planungen angedacht. Auf dem Gipfeltreffen im Jahr 2021 in Brüssel beauftragten die Staats- und Regierungschefs der Allianz schließlich den NATO-Generalsekretär mit der Erarbeitung eines neuen Strategischen Konzepts. Die russische Invasion der Ukraine im Februar 2022 beschleunigte diesen Anpassungsprozess, welcher durch die Verabschiedung des neuen Strategischen Konzeptes auf dem Madrider NATO-Gipfel im Juni 2022 auf höchster strategischer Ebene verankert wurde. Wesentliche Schwerpunkte bilden dabei die Rückbesinnung der Allianz auf ihr Kernverantwortungsgebiet sowie die Stärkung der Fähigkeiten im Bereich der Abschreckung und Verteidigung.

Ein verändertes Sicherheitsumfeld

Das sicherheitspolitische Umfeld der NATO hat sich in der letzten Dekade drastisch verändert. Strebten die Verbündeten bei der Verabschiedung des Strategischen Konzeptes im Jahr 2010 noch eine Partnerschaft mit Russland an^[2], um die europäische Sicherheitsarchitektur gemeinsam zu gestalten, so hat sich Moskau seitdem zur Kernbedrohung für das Bündnis entwickelt. Bereits seit Jahren betrachtet Russland die USA und die NATO als die größte militärische Gefahr für die eigene Sicherheit, was mit einer sich zusehends verschärfenden, gegen den Westen gerichteten Rhetorik einhergeht^[3]. Mit dieser Bedrohungswahrnehmung begründete Moskau eine aggressive Außen- und Sicherheitspolitik der Interessen- und Einflusssphären, begleitet von militärischer Aufrüstung. Die am 31. Juli 2022 veröffentlichte Maritime Doktrin der Russischen Föderation veranschaulicht diese Entwicklungslinie. Das Dokument unterstellt der NATO ein Streben nach direkter, auch militärischer Konfrontation, insbesondere im euro-atlantischen Raum^[4], und präsentiert globale geografische Prioritäten zur Eindämmung der Vereinigten Staaten sowie der Nordatlantischen Allianz, mutmaßlich zur Verteidigung der eigenen Sicherheit^[5]. Der maritimen Domäne kommt dabei die Rolle zu, Russlands geopolitische Interessen und Ambitionen zu verwirklichen und die internationale Ordnung nach eigenen Vorstellungen zu gestalten. Die Arktis erhält in diesem Kontext die höchste nationale Priorität. Aber auch dem Dreigestirn von Ostsee, Mittelmeer und Schwarzem Meer wird besondere Bedeutung für die geopolitischen und geoökonomischen Interessen Russlands zugeschrieben^[6]. Bewarb die russische Führung in den letzten Jahren einen einheitlichen Sicherheits- und Wirtschaftsraum vom Atlantik bis zum Pazifik^[7], so verdeutlicht Moskaus aggressives und imperiales Agieren die Absicht, sich geostrategisch und insbesondere geoökonomisch rentabel als zentralen Dreh- und Angelpunkt vom Rande Europas und Asiens in das Zentrum eines neuen Eurasiens zu rücken^[8]. Eine Partnerschaft der NATO mit Russland ist vor dem Hintergrund des aggressiven russischen Hegemonialstrebens für die Allianz auf absehbare Zeit kaum noch vorstellbar.^[9]

Eine besondere Herausforderung für westliche Staaten stellt die zunehmende Verknüpfung von militärischer Macht mit Fragen der Energie-, Infrastruktur- und Handelssicherheit dar. Moskaus maritime Doktrin zieht beispielsweise eine direkte Linie zwischen militärischer Sicherheit und dem Einsatz des Militärs zur Absicherung des Abbaus natürlicher Ressourcen sowie der Kontrolle kritischer maritimer Infrastruktur und Handelswege. Und auch Chinas auf den ersten Blick wirtschaftliche Aktivitäten im euroatlantischen Raum, beispielsweise strategische Investitionen in kritische Infrastruktur, weckten in den letzten Jahren vermehrt sicherheitspolitische Bedenken. Zwar erkannte der Westen diesen Zusammenhang durch einen erweiterten Sicherheitsbegriff bereits vor vielen Jahren an, bei der Erarbeitung geeigneter Antworten und Konzepte tat man sich bisher aber schwer. Militärische Sicherheit war im westlichen Verständnis lange auf mögliche militärische Konfrontationen begrenzt. Handelsströme, Infrastruktur oder gar die Energieversorgung wurden nicht als primäres Ziel militärischer Maßnahmen oder Fähigkeiten begriffen.

Vor diesem Hintergrund vollzieht die NATO seit 2014 eine grundlegende militärische und politische Anpassung an ein Sicherheitsumfeld, das von einem sich ausweitenden Machtwettstreit mit Russland und China dominiert ist.

Militärische Adaptionen: Eine Rückkehr zu Abschreckung und Verteidigung

Seit 2014 führte die Erkenntnis, dass Russland die unmittelbarste Bedrohung für die NATO darstellt, zu einer Rückbesinnung des Bündnisses auf seine Kernaufgabe der Abschreckung und Verteidigung gegen militärische Aggressionen von staatlichen Akteuren.^[10] Andere Aufgaben, wie internationales Krisenmanagement, blieben zwar Kernbestandteil des Profils der Allianz, gerieten aber zunehmend in den Hintergrund. Dies führte auch zu einer geografischen Refokussierung auf den euroatlantischen Raum von der Ostküste der Vereinigten Staaten zur Ostflanke der europäischen Mitglieder. In diesem Zusammenhang vollzog die Allianz auf militärischer Ebene eine Reihe weitgehender operativer und konzeptioneller Anpassungen. Der beim Wales-Gipfel 2014 beschlossene sogenannte „Readiness Action Plan“ enthielt erste Maßnahmen zur Stärkung des Abschreckungspotenzials des Bündnisses gegenüber einem potenziellen staatlichen Aggressor und zur Rückversicherung, insbesondere der osteuropäischen Staaten, deren Verteidigungsfähigkeit durch die Alliierten gestärkt werden sollte. Dies führte zur Aufstellung der „enhanced Forward Presence“ (eFP)-Kampfverbände in den drei baltischen Staaten sowie in Polen. Diese Neuaufstellung wurde zudem von einer Reihe neuer und überarbeiteter militärischer Konzepte eingerahmt^[11].

Im Angesicht der jüngsten russischen Invasion der Ukraine beschlossen die Verbündeten beim NATO-Gipfel in Madrid dann eine längerfristige Überarbeitung und Stärkung ihrer Abschreckungs- und Verteidigungsfähigkeiten, die von drei Ideen geleitet wird: ein neues Streitkräftemodell mit höherer Einsatzbereitschaft, ein stärkerer regionaler Fokus und eine Anpassung des praktizierten Abschreckungsmodells.

Zentrales Element und Werkzeug zugleich ist das neue Streitkräftemodell, das „New Force Model“ (NFM). Das NFM teilt die Streitkräfte und Fähigkeiten der Alliierten verschiedenen potenziellen Konfliktregionen innerhalb des euroatlantischen Raums zu, etwa der Ostflanke und dem hohen Norden, und organisiert sie in drei Gruppen mit wachsender Bereitschaftszeit^[12]. Im NFM werden so ungefähr 800 000 Soldat:innen verschiedenen Bereitschaftszuständen und Regionen zugeordnet. Die klar definierten Bereitschaftsstufen werden abgeleitet aus dem englischen Sprachgebrauch als „Tiers“ bezeichnet. Die ersten beiden Stufen, Tier 1 und Tier 2, sollen innerhalb von 10 beziehungsweise 30 Tagen mit insgesamt 300 000 Soldat:innen den Kern der Kräfte hoher Reaktionsbereitschaft bilden. Tier-3-Truppen sollen graduell mit einem Bereitschaftszustand von bis zu 180 Tagen einsatzbereit sein. Innerhalb der drei NFM-Bereitschaftsstufen sind weitere Differenzierungen vorgesehen. So werden innerhalb von Tier 1 und 2 die bisher existierenden Gruppen der NATO Response Force (NRF) und der Very High Readiness Joint Task Force (VJTF) in einer neuen schnellen Eingreiftruppe aufgehen, der Allied Reaction Force (ARF). Diese wird ständig, auch vor Ausbruch einer militärischen Konfrontation, unter operativer Führung der NATO stehen. Bislang hatten viele Alliierte die permanente Unterstellung unter den obersten NATO Befehlshaber SACEUR, also auch außerhalb von Krisenzeiten, abgelehnt.

Zudem passt die NATO ihr Abschreckungsmodell an. Die bisherigen NATO-Planungen in Ost- und Mitteleuropa waren als deterrence by reinforcement konzipiert: Die Abschreckungswirkung baute auf eine geringe rotierende internationale Truppenpräsenz in den baltischen Staaten und Polen (jeweils ca. 1000 Mann) auf, die sogenannte „enhanced Forward Presence“ (eFP), die im Krisenfall verstärkt werden sollte. Speziell die besonders exponierten Staaten an der Nordost- und Südostflanke bezweifelten allerdings die Belastbarkeit dieses Ansatzes und forderten die permanente Stationierung größerer und schwerer ausgerüsteter Verbände. Die neuen Planungen folgen nun eher einem deterrence by denial-Ansatz, wonach dem Gegner durch stärkere Truppenpräsenz gezeigt werden soll, dass ein Angriff von vornherein zum Scheitern verurteilt wäre. Praktisch zeigt sich dies zunächst in der Bestätigung vier zusätzlich als Reaktion auf die russische Aggression in der Ukraine aufgestellter Verbände in der Slowakei, Bulgarien, Ungarn und Rumänien als permanente Battle Groups. Zudem sollen die bereits existierenden eFP zu multi-domänfähigen Verbänden auf Brigadeebene aufgestockt und schweres Gerät, etwa Artillerie oder gepanzerte Fahrzeuge, vorausstationiert werden. So soll erreicht werden, dass die Verlegung von in Bereitschaft gehaltenen Truppen in potenzielle Konfliktgebiete innerhalb weniger Stunden oder Tage erfolgen kann und diese dort nahtlos ihre Kampfbereitschaft herstellen können. Außerdem sollen die festgelegten und in Bereitschaft versetzten Truppen regelmäßig in unterschiedlichen Stärken für gemeinsame Übungen in die vorgezeichnete Region rotieren, um zu jeder Zeit des Jahres deutlich mehr Streitkräfte in der Region zu haben.

Glaubhaft wird dieser Ansatz jedoch nur, wenn es wirklich gelingt, das für den Ernstfall benötigte Material, von Waffensystemen über Munition bis hin zur Logistik, einsatzbereit und kurzfristig verfügbar vorauszustationieren. Mehrere Staaten haben bereits angefangen, ihre militärischen Beiträge zu NATO-Aufgaben zu erhöhen, darunter Deutschland, das den multinationalen NATO-Gefechtsverband in Litauen führt^[13]. Dabei ist zu unterscheiden zwischen Zusagen im NATO-Rahmen, wie denen von Deutschland, und nationalen Zusagen, die die Positionierung des Bündnisses stärken, aber außerhalb der NATO auf Basis bilateraler Abkommen umgesetzt werden. So haben die USA auf bilateraler Basis eine umfassende Verstärkung ihrer Präsenz in Europa zugesagt, einschließlich der Einrichtung eines Hauptquartiers in Polen, zusätzlicher Truppenstationierungen in Rumänien und den baltischen Staaten und der Verlegung von Flugabwehrsystemen nach Italien und Deutschland sowie von zwei F-35-Kampfjet-Geschwadern nach Großbritannien.^[14] Die Zahl der US-Soldat:innen in Europa wurde damit bereits um 20 000 auf mehr als 100 000 erhöht.

Insgesamt geht es also nicht nur um eine quantitative Aufstockung der NATO-Streitkräfte, sondern auch um eine umfassende Neuordnung und Verbesserung der Einsatzbereitschaft und Ausrüstung. Das NFM wird damit zum Maßstab für die gesamten NATO-Streitkräfte und den NATO-Planungsprozess NDPP. Um die genannten umfassenden Neuerungen umzusetzen, müssen alle Alliierten größere Beiträge in höherer Qualität leisten (Truppen, Ausrüstung), was mit großen Anstrengungen verbunden sein und teils lange dauern wird.

Der NATO-Beitritt Schwedens und Finnlands im Zeichen des Kriegs gegen die Ukraine

Nicht nur NATO-interne Prozesse führten im Zuge des Kriegs gegen die Ukraine zu einer militärischen Neuaufstellung des Bündnisses. Vielmehr bewegte die jüngste russische Invasion mit Schweden und Finnland zwei Staaten außerhalb der Allianz dazu, eine Mitgliedschaft anzustreben. Bereits vor der russischen Invasion befand sich die Sicht der beiden skandinavischen Staaten auf ihr sicherheitspolitisches Umfeld im Wandel.^[15] Stockholm und Helsinki erkannten eine Vielzahl möglicher Konfliktlinien im Ostseeraum wie auch in der europäischen Arktis. So war es auch nicht überraschend, dass Schweden Anfang Januar 2022 auf die Präsenz eines Schiffsverbandes aus Landungsschiffen der russischen Nord- und Ostseeflotten unweit der schwedischen Insel Gotland äußerst alarmiert reagiert und seine Militärpräsenz umgehend erhöhte.^[16] .

Spätestens der Beginn des Kriegs in der Ukraine führte jedoch zu einer grundlegenden Neubewertung der sicherheitspolitischen Lage und der Erwägung eines NATO-Beitritts. Am 18. Mai 2022 legten beide Staaten ihr offizielles Beitrittsersuchen vor^[17]. Bereits auf dem NATO-Gipfel in Madrid Ende Juni 2022 sollten dann symbolträchtig die Beitrittsprotokolle nach Zustimmung aller Alliierten gezeichnet werden, um den Weg für den anschließenden Ratifikationsprozess frei zu machen. Nach Vorlegen der offiziellen Beitrittsgesuche positionierte sich allerdings die Türkei mit öffentlichem Verweis auf eigene nationale Interessen gegen die Zeichnung der Beitrittsprotokolle, woraufhin viele einen längeren Abstimmungsprozess erwarteten.^[18] Trotz einer gemeinsamen Erklärung der drei Länder am Vorabend des Gipfels^[19] hatte die Türkei bei Redaktionsschluss ihren Widerstand noch nicht aufgegeben. Die Zustimmung Ungarns zum Beitritt stand ebenfalls noch aus, sodass der historische Schritt von der langen und gesellschaftlich tief verankerten Neutralität der beiden skandinavischen Länder zur Mitgliedschaft im Verteidigungsbündnis noch nicht vollzogen ist.

Beide Staaten tragen substanziell zu einer qualitativen Verbesserung der NATO-Fähigkeiten zur kollektiven Verteidigung bei. Sie verfügen über modern ausgestattete, schlagkräftige und gut ausgebildete Streitkräfte, die bereits seit vielen Jahren im engen Schulterschluss mit Alliierten an Übungen, Manövern und Einsätzen des internationalen Krisenmanagements teilnehmen. Schweden hat zudem eine eigene Rüstungsindustrie mit hochqualitativen Fähigkeiten. Nicht zuletzt haben beide Länder Erfahrung im Umgang mit Russland. In den kommenden Jahren, die absehbar von einer anhaltenden Konfrontation mit Moskau geprägt sein werden, dürften diese operationellen regionalen Kenntnisse einerseits und die vorhandenen Fähigkeiten zur Kriegsführung unter klimatisch herausfordernden Bedingungen andererseits, unter anderem im arktischen Raum, der NATO zugutekommen. Die kombinierten Fähigkeiten der finnischen und schwedischen Luftwaffen, der Land- sowie der Marinestreitkräfte werden zudem die Verteidigung der besonders verwundbaren baltischen Staaten vereinfachen und andere NATO-Mitglieder entlasten.

Politische Weiterentwicklung: Kernelemente des neuen Strategischen Konzepts

Der andauernde Adaptionsprozess der NATO fand nach 2014 zunächst weitestgehend auf militärischer Ebene statt. Politisch herrschte hingegen relativer Stillstand. Mit der Wahl Donald Trumps zum US-Präsidenten kamen Zweifel ob der Verlässlichkeit des militärisch stärksten Bündnispartners hinzu. Bereits 2017 nannte der damals noch designierte US-Präsident die Allianz „obsolet“.^[20] Auch vor diesem Hintergrund verkündete schließlich sein französischer Amtskollege Emmanuel Macron zwei Jahre später den „Hirntod“ der Allianz und forderte mehr europäische Souveränität im Bereich der Sicherheits- und Verteidigungspolitik, unabhängig von den USA^[21]. Beim kurz darauffolgenden NATO-Gipfel in London, der noch dazu das 70. Jubiläum des Bündnisses markieren sollte, konnten sich die Verbündeten gerade noch auf eine kurze Gipfelerklärung einigen^[22].

Dennoch war es ebendiese Londoner Erklärung, die den Impetus für einen Reflexionsprozess unter Leitung des NATO Generalsekretärs gab, um „die politische Dimension der NATO … weiter [zu] stärken“^[23]. Daraus wurde der NATO-2030-Reflexionsprozess, im Rahmen dessen die Bündnispartner gemeinsam mit externen Expert:innen, Parlamentarier:innen sowie Vertreter:innen der Zivilgesellschaft und Jugend Ideen für die politische Anpassung der Allianz entwickelten.^[24] Beim Brüsseler NATO-Gipfel 2021, dessen Abschlusserklärung die zehnfache Länge des Londoner Vorgängerdokuments erreichte, wurden die Ergebnisse dieses Prozesses in eine Reihe konkreter Beschlüsse umgesetzt. So verpflichteten sich die Bündnispartner unter anderem zu mehr Konsultationen untereinander und mehr Kooperation mit Partnern, gestärkter Resilienz, engerer technologischer Zusammenarbeit, einer verbesserten Anpassung an den Klimawandel und der Ausarbeitung eines neuen Strategischen Konzepts für die NATO^[25].

Beim Madrider NATO-Gipfel im Juni 2022 wurde durch die Annahme des neuen Strategischen Konzepts schließlich mit einiger Verzögerung der politische Rahmen für die andauernde militärische Anpassung des Bündnisses geschaffen. So erkennt das Dokument nun auf höchster strategischer Ebene das veränderte Sicherheitsumfeld an, das bereits seit 2014 die militärische Adaption der Allianz antreibt: Es herrsche „kein Frieden“ im euro-atlantischen Raum und Russland sei „die größte und unmittelbarste Bedrohung für die Sicherheit der Verbündeten und für Frieden und Stabilität im euro-atlantischen Raum.“ Selbst ein Angriff auf das NATO-Bündnisgebiet sei nicht mehr auszuschließen.^[26]Auf Grundlage dieser Bedrohungsanalyse wird „kollektive Verteidigung“ zur „zentrale[n] Aufgabe und wichtigste[n] Funktion“ des Bündnisses, zu deren Erfüllung alle anderen Aktivitäten der Allianz beitragen sollen.^[27] Ausdrücklich betont wird aber auch, dass man entgegen der russischen Auffassung keine militärische Konfrontation suche^[28] und das Bündnis weiterhin einen rein defensiven Charakter habe^[29]. Die Betonung der „kollektiven Sicherheit“ diene entsprechend der Bedrohungsanalyse allein dem Schutz des Bündnisgebietes^[30]. In diesem Rahmen bleiben zwar die drei NATO-Kernaufgaben des Vorgängerkonzepts von 2010 in leicht abgeänderter Form bestehen: Abschreckung und Verteidigung, Krisenprävention und -management und kooperative Sicherheit. Im Einklang mit der umfassenden militärischen Anpassung seit 2014 ist aber auch hier das Kapitel zu Abschreckung und Verteidigung am ausführlichsten und ambitioniertesten. So verpflichten sich die Verbündeten dazu, ihr „Abschreckungs- und Verteidigungsdispositiv deutlich [zu] verstärken, um jedem potenziellen Gegner jegliche Möglichkeit zur Aggression zu verwehren“. Passend zur fortlaufenden Stärkung der NATO-Ostflanke soll insbesondere eine „substantielle und durchgängige Präsenz auf dem Land, zur See und in der Luft“, einschließlich robuster vornestationierter Streitkräfte, sichergestellt werden.^[31]

Schafft das Strategische Konzept somit den überfälligen politischen Überbau für das von russischer Aggression geprägte Sicherheitsumfeld und die daraus resultierende militärische Adaption seit 2014, so geht es doch weit über diese akute Bedrohung hinaus. Als längerfristig gedachtes strategisches Dokument soll es die Allianz schließlich nicht nur auf bestehende, sondern vielmehr auch auf entstehende Herausforderungen der kommenden Dekade vorbereiten. Dies spiegelt sich in der Behandlung einer Reihe neuer Akteure und Herausforderungen wider, die sich teils im Verlauf des Reflexionsprozesses seit 2019 herauskristallisierten. Zum einen passt das Dokument das Verständnis von kollektiver Verteidigung an moderne Kriegsführungsmethoden an. So stellt es klar, dass auch „böswillige Cyberaktivitäten“, feindliche Weltraumoperationen und hybride Handlungen „so schwerwiegend wie ein bewaffneter Angriff sein und dazu führen [können], dass der Nordatlantikrat Artikel 5 des Nordatlantikvertrags ausruft“.^[32] Auch finden andere neuere Herausforderungen als Querschnittsthemen Berücksichtigung: Prioritäten wie verstärkte Resilienz, technologischer Vorsprung, der Klimawandel, menschliche Sicherheit und die Agenda Frauen, Frieden und Sicherheit sollen demnach in alle NATO Aufgaben integriert werden.^[33]

Zum anderen identifiziert das Strategische Konzept „autoritäre Akteure“ als neue Herausforderer des Bündnisses, die die „Interessen, Werte und demokratische Lebensweise [der Verbündeten] in Frage [stellen]“.^[34] Explizit genannt wird in diesem Zusammenhang nicht nur Moskau, sondern auch China. In der Londoner Erklärung 2019 sprach das Bündnis noch recht knapp von den durch Peking ausgehenden Chancen und Herausforderungen. Das neue Strategische Konzept präsentiert dahingegen eine detaillierte Aufschlüsselung der „politischen, wirtschaftlichen und militärischen Instrumente“, mit denen China die „Interessen, Sicherheit und Werte“ der Allianz herausfordert. Zudem legt es dar, was die NATO dem entgegensetzen möchte: einen Mix aus Gesprächsbereitschaft, einem verbesserten Lagebild und Resilienz, aber auch der Bereitschaft „sicherzustellen, dass die NATO dauerhaft in der Lage bleibt, die Verteidigung und Sicherheit der Verbündeten zu garantieren“ und „für unsere gemeinsamen Werte und die regelbasierte internationale Ordnung einschließlich der Freiheit der Schifffahrt ein[zu]treten“.^[35]

Herausforderungen und Risiken

Das neue Strategische Konzept, wie auch die Erweiterung und militärische Anpassung der NATO, ist ambitioniert. Das Bündnis will sein Abschreckungs- und Verteidigungsdispositiv mit Blick auf die von Russland ausgehende Bedrohung erheblich stärken, sich gleichzeitig aber auf ein breites Spektrum neuer Herausforderungen vorbereiten. Dieser Balanceakt zwischen Anpassung und Vorausschau wird im Strategischen Konzept besonders deutlich. Akut konfrontiert mit einer revisionistischen Macht, die einen konventionellen Angriffskrieg auf europäischem Boden führt, stellt das Dokument kollektive Verteidigung in den Fokus der Allianz. Es wäre jedoch fahrlässig, im Angesicht des aktuellen russischen Kriegs die genannten absehbaren Veränderungen des Sicherheitsumfelds zu vernachlässigen. Und so flechtet das Dokument diese neueren Themen in die bestehende NATO-Aufgabenstruktur unter dem Dach der kollektiven Verteidigung ein, ohne eine grundlegende Neuausrichtung zu vollziehen.

Diese kluge Kompromisslösung birgt jedoch die Gefahr einer immer breiteren Aufstellung mit immer höheren Anforderungen an die Allianz. Bereits jetzt erfordert die Umsetzung der ambitionierten Ziele im Rahmen der militärischen und politischen Anpassung des Bündnisses erhebliche Ressourcen und fortwährenden gemeinsamen politischen Willen unter den Verbündeten. Hinzu kommt der absehbare NATO-Beitritt Schwedens und Finnlands, der zwar einerseits eine Verbesserung der strategischen Position des Bündnisses darstellt, andererseits aber neue militärische Anforderungen mit sich bringt. Allein durch die mehr als 1300 Kilometer lange Grenze Finnlands zu Russland steigt die Gefahr einer möglichen Eskalation in den von Russland proklamierten Einfluss- und Interessensphären. Auch wenn sich Stockholm und Helsinki bisher noch zurückhaltend gegenüber einer dauerhaften Stationierung von NATO-Truppenkontingenten, Fähigkeiten und Hauptquartieren auf dem eigenen Boden zeigen, so wird zumindest die temporäre Präsenz im Rahmen gemeinsamer Übungen, Manöver und Ausbildungsabschnitte zunehmen. Angesichts der russischen Ausfälle in der Ukraine erscheint eine weitere Konflikteskalation allein durch höhere Präsenz oder ein Zusammenziehen russischer militärischer Fähigkeiten entlang der bald neuen alliierten Außengrenze momentan eher unwahrscheinlich. Allerdings wird die Ostsee bis auf die beiden Gebiete um Kaliningrad und Sankt Petersburg de facto ein NATO Binnengewässer. Aufgrund der geopolitischen und geoökonomischen Relevanz des Ostseeraums für Russland kommen somit weitere Konfliktlinien hinzu. Auch befinden sich die militärischen Fähigkeiten Schwedens und Finnlands permanent in der Wirkreichweite des russischen Militärs, was allerdings teilweise dadurch ausgeglichen wird, dass die Allianz durch den Beitritt eigene Sensoren und Waffensysteme bekommt, um frühzeitig defensiv auf eine Bedrohung zu reagieren. Umso wichtiger erscheint die bereits seit Jahren diskutierte, regional verankerte Koordination von NATO-Aktivitäten sowie deren Austarieren mit der übergeordneten Abschreckungspolitik.

Das Bremsen einzelner Verbündeter beim Beitritt der beiden skandinavischen Staaten zeigt eine weitere grundlegende Herausforderung für das Bündnis auf: Als Konsensorganisation kann die NATO ihren hohen Anforderungen und Ambitionen nur gerecht werden, solange Einigkeit unter den Bündnispartnern herrscht. In den kommenden Jahren wird sie voraussichtlich immer wieder mit Versuchen einzelner Verbündeter umgehen müssen, die Umsetzung bestimmter Entscheidungen auszubremsen, um eigene Ziele durchzusetzen. Aufgrund des Konsensprinzips bei NATO-Entscheidungen ist dies allerdings letztlich unvermeidbar; und angesichts der jahrzehntelangen Erfahrung des Bündnisses damit, solche taktischen Blockaden diplomatisch aufzulösen, und der beeindruckenden Geschlossenheit der Verbündeten seit der russischen Februarinvasion scheint dieses Risiko noch begrenzt. 

Problematischer wären substanzielle Differenzen, die das Fundament der Allianz, den viel beschworenen transatlantischen Bund, untergraben könnten. Infolge des russischen Angriffskriegs haben die USA erhebliche Ressourcen in Unterstützungsmaßnahmen für die Ukraine und die Stärkung der NATO-Ostflanke in Europa investiert. Von Januar bis Oktober 2022 betrug der Wert von US-Hilfen für die Ukraine beinahe das Doppelte der Unterstützungsmaßnahmen aller EU-Länder und -Institutionen zusammen^[36]. Mittel- bis langfristig wird Washingtons politische Aufmerksamkeit jedoch vermehrt dem Indopazifik und China gelten.^[37] So könnten auch politisch heikle Fragen der transatlantischen Lastenteilung und Europas Verantwortung für die eigene Verteidigung, die schon zu Trumps Zeiten das Bündnis strapazierten, neue Brisanz erhalten. Im Zeichen dieser Herausforderungen soll auf dem kommenden NATO-Gipfel 2023 in Vilnius der „Defence Investment Pledge“ (DIP) im Zentrum der Beratungen stehen. Der DIP beschreibt das bereits 2014 selbst gesteckte Ziel der Verbündeten, zwei Prozent des Bruttoinlandsproduktes für den Verteidigungshaushalt aufzubringen und davon mindestens 20 Prozent in militärische Ausrüstung zu investieren. Inzwischen hört man in der NATO aber zunehmend, dass das Zweiprozentziel „the floor, not the ceiling“ der nationalen Verteidigungsausgaben sein sollte.^[38] Konnten Beobachter nach dem DIP-Beschluss 2014 ein Wettrennen um das Erreichen der Zweiprozentmarke sowie ein „blaming and shaming“ der Nachzügler attestieren, so meint man jetzt bereits ein Warmlaufen für einen Dreiprozentwettlauf wahrzunehmen. Gleichzeitig dürfte es für viele europäische Staaten angesichts wachsender wirtschaftlicher Schwierigkeiten infolge der Pandemie und des Kriegs absehbar nicht einfacher werden, größere Verteidigungshaushalte innenpolitisch durchzusetzen.

Forderungen nach einer Stärkung des europäischen Pfeilers innerhalb der NATO führen wiederum zu grundlegenderen Fragen der Gestaltung der euroatlantischen Sicherheitsarchitektur, insbesondere der Rolle der Europäischen Union (EU) in Europas Sicherheits- und Verteidigungspolitik. Tatsächlich ist die EU für den Umgang mit bestimmten neueren Herausforderungen, insbesondere hybriden Bedrohungen, mit ihren umfangreichen nicht-militärischen Kompetenzen besser aufgestellt als die NATO und könnte das Bündnis in diesem Bereich entlasten. NATO-EU-Kooperation bringt jedoch eine eigene Problempalette mit sich – von US-Sorgen wegen einer ineffizienten Duplizierung von Strukturen zu zentral- und osteuropäischen Bedenken, eine größere Einbindung der EU könne die NATO und unersetzliche Schutzversprechen der USA untergraben^[39]. Aus diesem Grund kam vermutlich auch eine schon länger angestrebte neue gemeinsame NATO-EU-Erklärung bislang nicht zustande.^[40] Trotz dieser Schwierigkeiten verweisen Expert:innen darauf, dass sich gerade ein Gelegenheitsfenster für engere Kooperation zwischen den beiden Organisationen zu öffnen scheint.^[41] Nach dem Beitritt Finnlands und Schwedens werden bis auf vier Staaten alle EU-Mitgliedsstaaten auch der NATO angehören, was die Koordinierung erleichtern sollte. Seitens der Biden-Administration scheint indes eine Stärkung der europäischen Verteidigungskapazität zur Entlastung Washingtons explizit erwünscht. Schließlich haben beide Organisationen vor dem Hintergrund des russischen Kriegs gegen die Ukraine bereits koordiniert agiert und so bewiesen, dass pragmatische Kooperation im Krisenfall möglich ist.^[42] Beschleunigte der russische Angriffskrieg die notwendige Anpassung der NATO an ein sich wandelndes Sicherheitsumfeld, so kann die aktuelle Krise möglicherweise auch Motor für eine umfassendere Modernisierung der europäischen Sicherheitsarchitektur werden.