Die neue Unberechenbarkeit – warum Deutschland eine Sicherheitsstrategie braucht

Die Staatsraison der Bundesrepublik Deutschland leitet sich aus dem Gebot der Achtung und des Schutzes der Menschenrechte in Artikel 1 des Grundgesetzes ab. Der globale und sicherheitspolitische Kontext, innerhalb dessen dieser Grundsatz zur Anwendung kommt, befindet sich gegenwärtig erneut in einem Umbruch. Mit dem rasanten technologischen Fortschritt steht die Geschichte der Kriegführung ein weiteres Mal an der Schwelle zu einem neuen Kapitel: Zwischen russischen Aggressionen, chinesischem Nationalismus und anhaltenden Unruhen im Nahen Osten sind die Rahmenbedingungen und Anforderungen moderner Kriegführung derzeit in einem grundlegenden Wandel begriffen. Die Verbreitung von Waffensystemen nimmt rapide zu, nichtstaatliche Akteure sind zunehmend im Besitz von hoch entwickelten Waffen wie Panzerabwehrraketen und tragbaren Flugabwehrraketensystemen, die Diffusion von Informationstechnologien verändert die öffentliche Transparenz und die Durchführung von Militäreinsätzen. Zwischen den technischen Neuerungen in der Waffenentwicklung durch Digitalisierung und Robotertechnik und dem sprunghaften Anstieg in der Verbreitung hoch entwickelter Waffen- und Informationssysteme befinden sich die Verfahrensweisen und Wirkprinzipien militärischen Engagements dementsprechend in einem fundamentalen Umbruch. 

Die neuen technologischen Entwicklungen bringen freilich ein ganzes Bündel neuer Herausforderungen mit sich. Ganz besonders gilt dies im Hinblick auf Drohnen, die im Zentrum vieler Debatten über die Zukunft militärischer Interventionen stehen. Die Vorteile unbemannter Kampfgeräte wie die vergleichsweise geringen Kosten, das reduzierte Risiko für Einsatztruppen und die Möglichkeit einer zielgerichteten und dadurch häufig hochgradig effizienten Intervention lassen sich nicht von der Hand weisen. Nicht umsonst wird die neue Generation militärischer Robotertechnik vielfach als natürliche Weiterentwicklung aller bisherigen militärischen Technologien angesehen.

Zwischen technischen ­Problemen, rechtlichen Heraus­forderungen und ethischen Grauzonen 

Dennoch gehören unbemannte Kampfsysteme und besonders das sogenannte targeted killing zu den vielleicht problematischsten Aspekten moderner militärischer Konfliktaustragung. Von den strategischen Gefahren der Entfremdung lokaler Zivilbevölkerungen und alliierter Regierungen über das von Jacquelyn Schneider und Julia Macdonald jüngst umfassend untersuchte Misstrauen von Bodentruppen gegenüber unbemannter Luftunterstützung bis hin zur größeren Anfälligkeit für Fehlentscheidungen und Kollateralschäden durch den fehlenden Gesamtüberblick über die Situation am Boden ziehen die neuen Technologien eine Vielzahl von Problemen nach sich.¹ Während es sich bei solchen und ähnlichen Herausforderungen in erster Linie um praktische, technische und zum Teil auch strategische Fragestellungen handelt, liegt die vielleicht wichtigste Herausforderung unbemannter Kampfgeräte und neuer Waffensysteme jedoch woanders: in der Frage nach Zurechenbarkeit, völkerrechtlicher Einbettung und den grundsätzlichen rechtlichen Rahmenbedingungen beim Einsatz neuer, hoch technisierter Kampfsysteme. 

So geben etwa der Sammelband Drones and the Future of Armed Conflict von David Cortright, Rachel Fairhurst und Kristen Wall² oder Avery Plaws umfassende Analyse The Drone Debate³einen detaillierten Überblick über die komplexen juristischen, strategischen und ethischen Problemlagen, die sich aus den neuen Technologien ergeben. Zusammen mit anderen Entwicklungen wie teilautonomen Waffensystemen schafft die sich abzeichnende Entpersonalisierung militärischer Intervention durch Drohnen und Robotertechnik erhebliche rechtliche Unsicherheiten und ethische Dilemmata. Insbesondere Fragen von Verantwortlichkeit, legislativen Zuständigkeiten und der Anwendbarkeit der bisherigen Gesetzgebung zur Regulierung von Militäreinsätzen werden mit den neuen Technologien zunehmend diffus.

In einem Foreign Affairs-Artikel argumentierte Paul Scharre jüngst, dass Drohnen und Robotereinsätze trotz ihrer erheblichen Beschränkungen die Kriegführung der Zukunft entscheidend prägen und die Entwicklung besserer Drohnen die meisten der durch sie hervorgerufenen Probleme lösen werde.⁴ Durch Fortschritte auf technischer Ebene lassen sich die massiven rechtlichen und ethischen Problematiken jedoch nicht beheben. Stattdessen nimmt die Dringlichkeit der vielfach neu aufgeworfenen Fragen in strategischer, juristischer, humanitärer und völkerrechtlicher Hinsicht eher noch weiter zu, je leistungsfähiger die neuen Waffensysteme werden. Welche Implikationen ergeben sich aus der Entgrenzung von Kriegsgebieten durch die geografische Verlagerung von Angriffen und die Durchführung über multiple Nationalgrenzen hinweg? Wie lässt sich die rechtliche Zurechenbarkeit von Drohnen und teilautonomen Waffensystemen regeln? Wann und in welchem Maße könnte das derzeit außerhalb jeglicher Rechtsnorm liegende targeted killing gerechtfertigt sein? Und wer entscheidet über die Entsendung, Legitimität und Reichweite von transnationalen Drohneneinsätzen? Diese und viele weitere Fragen bedeuten eine Unsicherheit erheblichen Ausmaßes, was die unmittelbare Zukunft und die weiteren Perspektiven globaler Sicherheitspolitik und militärischer Intervention anbelangt. 

Außenpolitische Strategie in der Komplexität des 21. Jahrhunderts

In der Folge bedeutet all dies, dass die Entwicklung neuer Waffen in Kombination mit veränderten Bedrohungslagen massiv dazu beiträgt, die Komplexität des internationalen Sicherheitsumfeldes weiter zu erhöhen und die Navigation in globalen Sicherheitsangelegenheiten noch unberechenbarer zu machen. Dies bedeutet für die Bundesrepublik vor allem eines: Je unberechenbarer die geopolitische Ausgangslage auch durch den Wandel der technischen Voraussetzungen wird, desto unzulänglicher wird die weitgehend von einem Case-by-Case-Vorgehen charakterisierte deutsche Außenpolitik, die häufig eher durch ihren Improvisationscharakter geprägt scheint als durch kohärentes strategisches Denken. Die Zukunft der Kriegführung bringt völlig neue Herausforderungen mit sich – und auch die Bundesrepublik wird sich gezwungenermaßen darauf vorbereiten müssen. Um der wachsenden Komplexität sicherheitspolitischer Fragestellungen effektiv begegnen zu können, wird eine langfristige, übergeordnete Sicherheitsstrategie spätestens jetzt unumgänglich. 

Besonders deutlich wird die Relevanz dieser Frage anhand des Kampfes gegen den Islamischen Staat (IS), der – neben der Entwicklung neuer Waffensysteme und neuer Drohnentechnologie – herkömmliche Sicherheitsstrategien von einer völlig anderen Seite herausfordert. Für Angriffe durch den IS als nichtstaatlichen Akteur verlieren Nationalgrenzen ebenfalls gänzlich an Bedeutung, wodurch rechtliche Rahmenwerke zur Legitimation von Gegenangriffen und das Recht auf nationalstaatlich gedachte Verteidigung, wie sie generell im Rahmen der UN-Konvention geregelt werden, nicht mehr greifen. Analog einer von Grund auf veränderten Bedrohungslage reagieren staatliche Akteure im Rahmen der Entwicklung neuer militärischer Instrumente mit ebenfalls veränderten Taktiken und stoßen dabei auf vielerlei rechtliche und strategische Unklarheiten. Der Kampf gegen den interna­tionalen Terrorismus verdeutlicht damit umso mehr, dass bestehende rechtliche Rahmen und Prinzipien internationaler militärischer Interventionen zur Gewährleistung moderner Sicherheitsanforderungen nicht mehr genügen. 

Der sich verändernde Charakter internationaler Konflikte durch die Verwendung neuer Technologien macht eine entsprechende nationale und internationale Debatte dringend erforderlich. Es bedarf eines neuen, stabileren rechtlichen Rahmens, um den Herausforderungen aus der Kombination von Bedrohungen durch nichtstaatliche Akteure und dem in vielerlei Hinsicht ambivalenten Einsatz von Robotertechnologien, Drohnen und anderen grenzübergreifenden Technologien – wie etwa Cybertechnologien – begegnen zu können. Dazu muss einerseits die Frage der Aufrüstung und der Schaffung von internationalen Abkommen zur Begrenzung der Entwicklungen von Waffensystemen wie Streubomben eingehend diskutiert werden. Gerade durch die ernst zu nehmenden ethischen und humanitären Dilemmata der neuen Waffen und die vielfachen, in ihrer Gänze derzeit noch gar nicht absehbaren zukünftigen Folgen der neuen Waffentechnologien, die bis hin zu humanitären Katastrophen reichen können, wird es dringend notwendig, das humanitäre Völkerrecht im Hinblick auf die Zukunft der globalen Kriegführung anzupassen. Andererseits müssen im Rahmen einer zukunftsweisenden sicherheitspolitischen Debatte auch die sich verändernden Bedrohungen anerkannt und gleichzeitig die neuen militärischen Instrumente und Technologien zu deren Bekämpfung einbezogen werden. 

Überwindung sicherheits­politischer Defizite für eine langfristige Strategie

All diese Aspekte müssen in einen langfristigen, übergeordneten sicherheitspolitischen Ansatz integriert werden. So oder so werden die diversen Herausforderungen in der Folge des technologischen Fortschritts und der neuen, hoch technisierten Kriegführung mittel- bis langfristig freilich kaum abnehmen. Die Zukunft der militärischen Konfliktaustragung sieht anders aus als ihre Vergangenheit, und wir werden uns auf diesen Wandel einstellen müssen. Um die wachsende sicherheitspolitische Unberechenbarkeit und unvorhergesehene Entwicklungen auch durch neue Waffen und Technologien zu bewältigen, benötigt Deutschland einen strategischen Blick in die Zukunft. Seit dem Urteil des Bundesverfassungsgerichts vom 12. Juli 1994 ist es der Bundesrepublik Deutschland möglich, auch Truppen außerhalb von NATO-­Gebieten zu entsenden, sofern diese mit einem Bundestagsmandat ausgestattet sind. Im gegenwärtigen Kontext einer veränderten technologischen Ausgangslage und neuer sicherheitspolitischer Rahmenbedingungen ist es nun am Bundestag, politische Grundsätze hinsichtlich des zukünftigen deutschen mili­tärischen Engagements in Übereinstimmung mit Artikel 1 Absatz 1 des Grundgesetzes zu ­definieren.

Um das Ziel eines langfristigen strategischen Ansatzes erreichen zu können, der für das Management neuer Herausforderungen nötig ist, müssen jedoch vorab die massiven Lücken in der deutschen Strategiekultur geschlossen werden. Dazu wird die Bundesrepublik eine doppelte Strategie verfolgen müssen: Erstens müssen die sicherheitspolitischen Inkohärenzen zwischen den politischen Eliten und der breiten Öffentlichkeit überwunden werden, um einen tragfähigen gesamtgesellschaftlichen Konsens herzustellen. Denn während führende Politiker die internationale Verantwortung Deutschlands bekräftigen, wissen beispielsweise 69 Prozent der Deutschen nicht, warum sich die Bundesrepublik am Einsatz im Mali beteiligt.⁵ Zweitens muss ein umfassender nationaler Sachverständigungsprozess zwischen Außenpolitik- und Sicherheitsexperten aus der Wissenschaft, den Ressourcen des BKA, des BND und anderer relevanter Einrichtungen sowie den zuständigen Ministerien und dem Kanzleramt geschaffen werden, um auf dessen Grundlage Strategien für die Zukunft im Hinblick auf zahlreiche Fragen – von chinesischen und russischen Aggressionen über den afrikanischen Strukturwandel bis hin zu nuklearer Proliferation, dem Iran und der MENA-Region – zu entwickeln. Eine solche langfristig gedachte Sicherheitspolitik muss dabei eng an europäischen Sicherheitsinitiativen orientiert sein und ließe sich etwa mit dem Europäischen Verteidigungsfonds und mit der Ständigen Strukturierten Zusammenarbeit (SSZ/PESCO) verknüpfen. 

Keine gesamteuropäische Sicherheitsstrategie ohne eine deutsche

In der Ära Trump’scher isolationistischer Politik und zunehmender Gleichgültigkeit gegenüber Europa vonseiten des traditionell wichtigsten Verbündeten kann die EU nur dann eine eigene kohärente Sicherheits- und Verteidigungspolitik entwickeln, wenn Deutschland als das politische und geografische Herz Europas in dieser Hinsicht vorweg ebenfalls eine klare Strategie vorlegt. Ohne eine klare deutsche Richtung in der Sicherheitspolitik ist PESCO zum Scheitern verurteilt. Der Europäische Verteidigungsfonds wird nur zur Finanzierung marginaler Kapazitäten nutzbar sein. Die französischen Interventionskräfte werden voraussichtlich auch weiterhin autonom und ohne Einbeziehung in europäische Strukturen agieren. Europa wird weiter ins Wanken ge­raten. 

Deutschland ist nun aufgefordert, im Rahmen europäischer Strukturen eine klare Haltung zu zeigen, Verantwortung zu übernehmen und an der Seite seiner europäischen Partner eine Führungsrolle einzunehmen. Damit dies gelingt, benötigt das Land eine mutige strategische Vision, um Demokratie, Frieden und Wohlstand in Europa zu erhalten. Deutschland braucht jetzt eine nationale Sicherheitsstrategie, auf die die europäische Gemeinsame Außen- und Sicherheitspolitik aufbauen kann. Dazu müssen nationale Interessen und mögliche Bedrohungen ebenso wie Mittel und Instrumente zum Schutz dieser Interessen identifiziert werden, wie dies im Weißbuch der Bundesregierung von 2016 erstmals in Ansätzen geschehen ist. 

Der technologische Fortschritt wird die moderne Kriegführung nicht in ein sauberes, unproblematisches und risikoarmes Ingenieursmanöver transformieren, sondern aller Wahrscheinlichkeit nach eher noch blutiger, ethisch problematischer und insgesamt unberechenbarer machen. Gerade der Einsatz von Robotern und künstlicher Intelligenz wird für mehr ethische und legale Grauzonen sorgen und vor allem auch einen weiteren Unsicherheitsfaktor bei der Einschätzung internationaler Bedrohungslagen und der Formulierung nationaler Sicherheitsstrategien bedeuten. Die Folgen dieser technischen Entwicklungen sind in ihrer Gänze derzeit noch gar nicht absehbar. Umso wichtiger ist es, ihre zukünftigen strategischen Auswirkungen im Blick zu behalten. Um auf diese veränderten Umstände reagieren zu können und effektiv mit den Unsicherheiten, ethischen Herausforderungen und rechtlichen Fragen umgehen zu können, die sich daraus ergeben, benötigen Deutschland und Europa dringend eine übergeordnete kohärente und zukunftsweisende Sicherheitsstrategie, die auf Artikel 1 des Grundgesetzes fußt und sie in die Lage versetzt, flexibel und effizient auf unterschiedlichste Problemkonstellationen und Szenarien zu reagieren