Respekt und Distanz – Ärzte ohne Grenzen und das Militär

Die Rahmenbedingungen humanitärer Hilfe: die humanitären Prinzipien

Humanitäre Hilfsorganisationen brauchen Distanz zu den Streitkräften, um ihre Aufgabe wahrnehmen zu können; gleichzeitig müssen sie sich darauf verlassen können, dass ihre Prinzipien und ihre Arbeitsweise respektiert werden. Letzteres erweist sich dabei allzu häufig als schwierige Herausforderung. Warum? Das soll im Folgenden erläutert werden, und zwar aus dem Blickwinkel von Médecins Sans Frontières/Ärzte ohne Grenzen (MSF). Ärzte ohne Grenzen ist eine von Tausenden Hilfsorganisationen – aber eine, auf die internationale Streitkräfte bei ihren Auslandseinsätzen höchstwahrscheinlich treffen werden. 

Ärzte ohne Grenzen ist eine private, internationale Hilfsorganisation, die Menschen in Not medizinische Hilfe leistet – ungeachtet ihrer ethnischen Herkunft oder ihrer religiösen, weltanschaulichen oder politischen Überzeugung. Unabhängige internationale Nichtregierungsorganisationen (NGOs) wie Ärzte ohne Grenzen unterscheiden sich von den UN-Organisationen, die stets politisch abhängig sind, und auch vom Internationalen Komitee vom Roten Kreuz (IKRK), das ein offizielles Mandat hat, in Konfliktsituationen aktiv zu werden und die von Konflikten betroffenen Menschen in besonderer Weise zu schützen.

Auch wenn es keine rechtlich verbindliche Definition von humanitärer Hilfe gibt, so gelten im Allgemeinen doch die folgenden vier Prinzipien als grundlegende Rahmenbedingungen für humanitäres Handeln: Menschlichkeit (eher ein fundamentaler ethischer Wert als ein Grundsatz), Unparteilichkeit, Unabhängigkeit und Neutralität. Diese beruhen auf den Genfer Konventionen und auf den Verhaltenskodizes des Roten Kreuzes und des Roten Halbmondes. 

Menschlichkeit bedeutet, dass Personen unter allen Umständen menschlich behandelt werden und ihre Würde geachtet wird. In diesem Sinne bildet Menschlichkeit die Grundlage humanitärer Hilfe; sie begründet deren Einsatz und Bedeutung, denn sie spricht jedem Menschen das Recht auf lebensrettende Hilfe zu. Unparteilichkeit übersetzt das Prinzip der Menschlichkeit in praktische Arbeit: Die Hilfe soll einzig und allein nach Maßgabe der individuellen Bedürftigkeit geleistet werden, ohne Diskriminierung aufgrund von Staatsangehörigkeit, Ethnie, Geschlecht, sexueller Ausrichtung, Religion oder Zugehörigkeit zu einer bestimmten politischen Gruppe. Unparteilichkeit bedeutet auch, dass die Schwächsten nach Möglichkeit zuerst versorgt werden. Hilfe, die sich nicht um Unparteilichkeit bemüht, kann nicht als humanitär bezeichnet werden. Unabhängigkeit bedeutet, dass die Hilfe nicht von militärischen, politischen, ideologischen oder ökonomischen Interessen eingeschränkt oder beeinflusst werden darf. Dieser Grundsatz ist für jede humanitäre Organisation, die unparteiliche Hilfsprogramme umsetzen will, von grundlegender Bedeutung. Neutralität schließlich bedeutet, dass Hilfsorganisationen in Konflikten keine Partei ergreifen dürfen und dass die Hilfe nicht zur Bevorzugung einer Seite oder zur Unterstützung politischer oder wirtschaftlicher Ziele eingesetzt werden darf.

Die Realität der humanitären Hilfe ist natürlich weitaus unübersichtlicher und komplexer, auch wenn die Hilfsorganisationen danach streben, entsprechend diesen Grundsätzen zu handeln und zu arbeiten.

Zunehmend verwischte Grenzen: die Instrumentalisierung der humanitären Hilfe 

Seit dem Ende des Kalten Krieges und dem Zusammenbruch der Sowjetunion stehen internationale Streitkräfte und humanitäre Hilfsorganisationen bei ihrer Arbeit im Kontext bewaffneter Konflikte zunehmend Seite an Seite: im Nordirak heute und in den frühen 1990ern, in Somalia, Bosnien, dem Kosovo und Afghanistan, um nur ein paar Beispiele zu nennen. Viele dieser als „humanitäre Interventionen“ bezeichneten militärischen Operationen wurden seitens der beteiligten Staaten zumindest teilweise mit „humanitären Zielen“ gerechtfertigt – etwa der Unterstützung der einheimischen Bevölkerung oder dem Schutz der Arbeit humanitärer Hilfsorganisationen in den Konfliktgebieten. Nach dem 11. September 2001 nahm diese Entwicklung eine neue Wende. Regierungen begannen nun, die humanitäre Hilfe als eines von mehreren Instrumenten zur Bekämpfung von Terrorismus und/oder Stabilisierung unruhiger Regionen einzusetzen. Dabei wurde die Sicherheit im internationalen Krisenmanagement eng an Hilfs- und Entwicklungsleistungen gekoppelt. Dieses Thema ist zu komplex, um es in einem einzelnen Aufsatz oder Vortrag darzustellen. Dennoch sei kurz angeführt, dass an den meisten bewaffneten Konflikten der Gegenwart eine große Anzahl staatlicher und nichtstaatlicher Akteure beteiligt sind, die allesamt das Thema Hilfsleistungen für ihre Zwecke ge- und missbrauchen sowie aus verschiedenen Gründen dazu tendieren, den Zugang Bedürftiger zur humanitären Hilfe zu beschränken.

Das Ausmaß, in dem Hilfe bzw. Hilfsmaßnahmen zu einem integralen Bestandteil westlicher Außen- und Sicherheitspolitik geworden sind, ist im Laufe der letzten zwei Jahrzehnte derart gestiegen, dass Antonio Donini, ein bekannter Experte und Forscher im Bereich humanitärer Hilfe, 2013 in seinem Buch „The Golden Fleece“ schrieb: „Humanitarismus ist Teil der globalen Staatsführung geworden, wenn nicht gar der Staatsgewalt.“ Für viele Hilfsorganisationen – auch für Ärzte ohne Grenzen – bedeutet dies eine wesentliche Verletzung humanitärer Grundsätze und gefährdet die Möglichkeiten der Hilfsorganisationen, Menschen in Not zu helfen. 

Die spürbare Folge dieser Entwicklung ist ein wachsendes Misstrauen der Behörden und Gemeinden in Konfliktgebieten gegenüber humanitären Organisationen. Dies  kann dazu führen, dass Hilfsorganisationen der Zugang zu hilfsbedürftigen Menschen  verwehrt wird. In Pakistan zum Beispiel musste Ärzte ohne Grenzen gemeinsam mit anderen Organisationen um Zugang und Akzeptanz kämpfen, als bewaffnete staatliche und paramilitärische Gruppen ihnen aus verschiedenen Gründen den Zugang zur einheimischen Bevölkerung verweigerten. Als 2011 der Verdacht aufkam, die US-Regierung habe bei der Suche nach Osama bin Laden ein fingiertes Impfprogramm eingesetzt, folgte der Schaden auf dem Fuß und wird noch lange nachwirken. Ein aktuelles Beispiel aus dem Jahr 2015: die Mission deutscher Einsatzkräfte im Nordirak zur Unterstützung der Ausbildung irakischer Sicherheitsbeamter.¹ Mit der Einbettung der humanitären Hilfe in einen breiten militärisch-politischen Ansatz verwischt die deutsche Regierung absichtlich die Grenzen zwischen humanitärem Handeln und einer politischen/militärischen Reaktion und gefährdet damit den Zugang humanitärer Hilfsorganisationen zum betreffenden Gebiet.

Gleichzeitig kann der Zugang zu Menschen in Not auch dadurch eingeschränkt sein, dass Betroffene aus Furcht vor Vergeltungsmaßnahmen durch eine der Krieg führenden Parteien keine Hilfe mehr in Anspruch nehmen wollen. Die praktische Erfahrung von Ärzte ohne Grenzen in der konfliktreichen Provinz Nord-Kivu in der Demokratischen Republik Kongo verdeutlicht dies: „Im Oktober 2009 gerieten Hunderte Frauen und Kinder, die sich für eine Impfung eingefunden hatten […], in insgesamt sieben Dörfern bei Angriffen der kongolesischen Armee auf die Forces Démocratiques de Libération du Rwanda (Demokratische Kräfte der Befreiung Ruandas, FDLR) unter Beschuss. Diese Angriffe fanden statt, obwohl die medizinischen Teams zuvor von allen Konfliktparteien die Garantie erhalten hatten, die Impfkampagne sicher und unbehelligt in einer Gegend durchführen zu können, die für die lokalen Gesundheitsbehörden unzugänglich gewesen wäre. Diese Verwendung medizinischer Hilfe als Köder für militärische Zwecke zerstörte das Vertrauen der Patienten in Gesundheitsdienstleistungen und brachte umso mehr Leid über diese Menschen, die bereits mit Gewalt und Vertreibung konfrontiert waren.“ (Aus einem MSF-Bericht.)

Zunehmende Unsicherheit für humanitäre Helfer ist eine weitere direkte Folge fehlenden Vertrauens. Denn wenn Hilfe als Teil einer politischen oder militärischen Agenda wahrgenommen wird, laufen die Helfer Gefahr, selbst zum Ziel von Angriffen zu werden. Auch wenn es keinen offiziellen Beweis dafür gibt, dass die Einbindung humanitärer Hilfe in die westliche Sicherheitspolitik eine Ursache für die Zunahme an Gewalt gegenüber Helfern ist, so stimmen doch die meisten Experten darin überein, dass die erhöhten Sicherheitsrisiken für humanitäres Personal auch eine Folge der oben beschriebenen Politik sind. Afghanistan war hierbei ein besonders gefährlicher Einsatzort für Hilfsorganisationen, da der integrierte Ansatz der Mission es sowohl der lokalen Bevölkerung als auch den Konfliktparteien sehr erschwerte, zwischen unabhängigen Helfern und Mitgliedern der regionalen Wiederaufbauteams (Provincial Reconstruction Teams, PRTs) zu unterscheiden. Gleichzeitig trugen einige Hilfsorganisationen selbst zu der Verwirrung bei, da viele von ihnen mit Geldern westlicher Staaten operierten, die selbst zu den Konfliktparteien zählten, oder militärischen Schutz für ihre Mitarbeiter wollten – ein Vorgehen, das mit den humanitären Prinzipien nicht vereinbar ist, insbesondere nicht mit dem der Unabhängigkeit. Darüber hinaus haben jüngere Studien (beispielsweise der Tufts University) ergeben, dass dieser Ansatz der Sicherheit der Mitarbeiter nicht zuträglich ist.

Bis heute ist Afghanistan den Zahlen nach für Helfer der gefährlichste Ort der Welt: So stieg laut dem Aid Worker Security Report 2014 die Anzahl der Angriffe auf Helfer im Jahr 2013 gegenüber dem Vorjahr um 45 Prozent. Teilweise ist diese Entwicklung auf die Beteiligung des Militärs an Tätigkeiten zurückzuführen, die traditionellerweise von Hilfsorganisationen übernommen werden. Dadurch verschwimmen die Grenzen zwischen militärischen und zivilen Akteuren. Die Auswirkungen auf die Wahrnehmung der Hilfe in Afghanistan als neutral und unabhängig sind dramatisch, wie Ärzte ohne Grenzen wiederholt aufgezeigt hat, unter anderem in dem 2014 veröffentlichten Bericht Between Rhetoric and Reality: The Struggle to Access Healthcare in Afghanistan.

Erste Regeln für das Miteinander  

Mit der Zunahme sogenannter integrierter Einsätze stieg auch der Bedarf nach einer Klärung der Rollen humanitärer und politischer Akteure. Deshalb wurde seit den 1990er Jahren eine Reihe neuer Regeln und Bestimmungen eingeführt. Dazu gehören beispielsweise die Initiative Good Humanitarian Donorship (Prinzipien und gute Praxis der humanitären Geberschaft, 2003), der Europäische Konsens über die humanitäre Hilfe (2007) und die Leitlinien von Oslo (2007). 

Diese Dokumente betonen noch einmal Ziel und Aufgabe der humanitären Hilfe: in Krisensituationen Menschenleben zu retten und Leid zu lindern. Zudem legen sie fest, dass sich die Hilfe allein an den Bedürfnissen der Notleidenden orientiert und nicht für politische oder militärische Zwecke instrumentalisiert werden darf. Der von der EU und ihren Mitgliedstaaten verabschiedete Europäische Konsens über die humanitäre Hilfe bestimmt zum Beispiel, dass die Achtung der Unabhängigkeit gleichzeitig die Abgrenzung humanitärer Ziele von politischen, ökonomischen, militärischen oder anderen Zielen bedeutet. So soll sichergestellt werden, dass der Zweck humanitärer Hilfe ausschließlich darin besteht, in humanitären Krisen Leid zu lindern oder zu verhindern.

Auf ähnliche Weise spiegelt auch der Vertrag von Lissabon (2009) die Spannungen zwischen dem Bekenntnis zu humanitären Prinzipien und den integrativen Ansätzen der aktiven Außenpolitik wider. Der Vertrag legt fest, dass „für die Maßnahmen der Union im Bereich der humanitären Hilfe die Grundsätze und Ziele des auswärtigen Handelns der Union den Rahmen [bilden]“.² Somit wird der umfassende Ansatz der Union im internationalen Krisenmanagement auf institutionelle Ebene gehoben. Bezeichnenderweise vermeidet das Vertragswerk, das Prinzip der Unabhängigkeit humanitärer Hilfe ausdrücklich zu nennen. Diese Vermeidung bzw. dieser Widerspruch zu den humanitären Prinzipien wurde von vielen Hilfsorganisationen als potenzielle Verstärkung der Politisierung von Hilfsleistungen kritisiert.

Wie dargestellt, wird die humanitäre Hilfe zunehmend unter eine übergeordnete Strategie des War on Terror subsumiert. Als solche wird sie als Belohnung für politisches Wohlverhalten eingesetzt oder aber jenen Gruppen entzogen, die politisch unerwünscht sind und/oder als Terroristen angesehen werden (z. B. Resolution 1373 des UN-Sicherheitsrates). So wurden mehrere UN-Resolutionen und Beschlüsse verabschiedet (z.B. Resolution 1373 oder 1390 des UN-Sicherheitsrates), die eine Bereitstellung von Ressourcen – darunter auch humanitäre Hilfsleistungen – kriminalisieren, insofern Gruppen oder Personen von ihnen profitieren, die als terroristisch eingestuft wurden.³ Diese Beschlüsse wurden auf UN- und EU-Ebene angenommen und in mehreren Mitgliedstaaten in nationales Recht umgesetzt. Seitdem machen sich Hilfsorganisationen strafbar, wenn sie mit Gruppen verhandeln, die als terroristische Netzwerke gelten, oder Menschen Hilfe anbieten, die unter der Kontrolle solcher Gruppen stehen. Deshalb stehen humanitäre Hilfsorganisationen wie Ärzte ohne Grenzen, trotz aller Bemühungen, im Einsatz neben internationalen Streitkräften vor großen Hürden. Damit sollte auch klar sein, warum Ärzte ohne Grenzen es ablehnt, mit militärischen Einheiten zusammenzuarbeiten, und versucht, so unabhängig wie möglich von militärischen Interventionen zu bleiben.

"Wollen wir denn nicht alle dasselbe?"

Ist es wirklich nötig, die humanitären Grundsätze, ihre Anwendung und Legitimität auf dieser sehr theoretischen Basis zu diskutieren? Will Ärzte ohne Grenzen letzten Endes nicht auch die Sicherheit und Stabilität in bewaffneten Konflikten und Frieden, die Demokratie und die Menschenrechte fördern? Anders gefragt: Wollen wir denn nicht alle dasselbe? 

Das sind Fragen, die Ärzte ohne Grenzen häufig gestellt werden. Doch die Wahrung von Stabilität, Sicherheit, Demokratie und Menschenrechten gehören nicht in den Verantwortungsbereich von Hilfsorganisationen, so erstrebenswert diese Ziele auch sein mögen. Die Aufgabe einer Hilfsorganisation besteht nicht darin, eine bestimmte Ideologie oder Weltsicht zu unterstützen, sondern Menschenleben zu retten und Leid zu lindern. Ärzte ohne Grenzen legt großen Wert auf diese Unterscheidung.

Natürlich vollzieht sich humanitäres Handeln nicht in einem luftleeren Raum. Helfer agieren in einem politischen Kontext und stehen dabei häufig knietief in örtlichen und internationalen politischen Debatten. Von daher kann es niemals eine wirklich neutrale Position in einem Konflikt geben – schon gar nicht in den Augen der Bevölkerung vor Ort oder der beteiligten bewaffneten Gruppen. Schließlich hat auch die humanitäre Hilfe immer eine Funktion und wird aus einem bestimmten Grund bereitgestellt. Dessen Beurteilung allerdings liegt hauptsächlich im Auge des Betrachters. So bezieht auch Ärzte ohne Grenzen bei allem Streben nach größtmöglicher Neutralität manchmal, unter außergewöhnlichen Umständen, eine klare politische Position. In den bewaffneten Konflikten der Gegenwart, die sich durch große Komplexität auszeichnen, wird es oft zum Drahtseilakt, unparteilich, unabhängig und neutral zu bleiben. Es ist nicht unsere Absicht, bei dieser Argumentation den Humanitarismus über die Politik zu stellen oder zu leugnen, dass Ärzte ohne Grenzen manchmal selbst schwierige Kompromisse eingehen muss, um jenen Menschen zu helfen, die in der heutigen Welt am meisten leiden.⁴ Allerdings rechtfertigt die Anerkennung der komplexen Verhältnisse und Herausforderungen bei der aktiven humanitären Hilfe nicht den zunehmenden Missbrauch der humanitären Hilfe, wie er seit dem Beginn der 1990er Jahre ganz offensichtlich in der Politik des Westens erfolgt. 

Es steht viel auf dem Spiel: Gegenwärtig sind Millionen von Menschen von bewaffneten Konflikten und Krisen betroffen, die von Helfern nicht erreicht werden können. Auch wenn es heutzutage mehr humanitäre Hilfe gibt als je zuvor und dieser Bereich eine enorme Professionalisierung durchlaufen hat, ist die Hilfe doch äußerst ungleich verteilt und richtet sich allzu oft nicht nach Bedürftigkeit.⁶ Das ist in großen Teilen das Ergebnis der Instrumentalisierung, der Kriminalisierung und des Missbrauchs von Hilfsleistungen durch die oben dargestellte Politik. 

Für das erfolgreiche Miteinander politischer und militärischer Akteure erachtet Ärzte ohne Grenzen die folgenden Grundsätze für unabdingbar: 

Die humanitären Prinzipien müssen der zentrale Rahmen für die Definition von Hilfe bleiben. Es wird teilweise behauptet, diese Grundsätze hätten ihre Relevanz verloren bzw. seien im Einsatz vor Ort noch nie sinnvoll gewesen. Trotz aller Hürden und Zugeständnisse bleiben die humanitären Prinzipien für Ärzte ohne Grenzen sowie für viele andere Helfer und viele engagierte Politiker jedoch ein wertvolles Instrument zur Definition und Abgrenzung dessen, was humanitäre Hilfe auf welche Weise leisten sollte. Deshalb sind vertiefte Kenntnisse und mehr Respekt für diese Prinzipien erforderlich. 

Wir wissen auch, dass akzeptierte, glaubwürdige Programme unser bester Schutz gegen Misstrauen sind. Wir streben an, im Rahmen unserer Möglichkeiten die bestmögliche medizinische Versorgung zu leisten. Durch die Unterstützung der Gemeinden vor Ort können wir normalerweise am besten sicherstellen, dass die Menschen uns vertrauen und uns glauben, dass unser einziges Ziel darin besteht, ihnen zu helfen. In diesem Zusammenhang ist es wichtig, auf unsere Finanzierungsstruktur hinzuweisen. Ärzte ohne Grenzen finanziert sich hauptsächlich über private Spenden und nimmt für die Arbeit in bewaffneten Konflikten kein Geld von Staaten an, die an diesem Konflikt beteiligt sind. Für die Projekte in besonders heiklen bewaffneten Konflikten wie etwa in Syrien, Afghanistan oder Nord-Mali nehmen wir überhaupt keine finanziellen Mittel von Regierungen an. Insgesamt wird die Arbeit von Ärzte ohne Grenzen zu 90 Prozent aus privaten Spenden finanziert. 

Wir sprechen mit jedem (der mit uns spricht). Um Gemeinden in instabilen Konfliktgebieten medizinisch versorgen zu können, muss Ärzte ohne Grenzen jeden Tag aufs Neue seine Unabhängigkeit und Unparteilichkeit unter Beweis stellen und dabei sorgfältig darauf achten, mit allen Akteuren eines Konflikts zu kommunizieren. Wir tun unser Möglichstes, um nachzuverfolgen, wie wir wahrgenommen werden. Die Bewertung der Tätigkeit einer humanitären Hilfsorganisation vor Ort beeinflusst sowohl ihren Aktionsradius als auch die Sicherheit ihrer Mitarbeiter. Wie eine humanitäre Hilfsorganisation international wahrgenommen wird, wirkt sich auf ihre Möglichkeiten zur politischen Einflussnahme aus. Das ist eine komplexe Angelegenheit – viele interne und externe Faktoren, die oftmals kaum nachvollziehbar sind, bestimmen, wie unser Gegenüber unsere Arbeit wahrnimmt.

Wir wahren Distanz zu allen politischen Akteuren, insbesondere den Streitkräften. Nur in Ausnahmefällen akzeptieren wir den bewaffneten Schutz unserer Mitarbeiter und äußern uns im komplexen Umfeld bewaffneter Konflikte nicht zu politischen oder militärischen Strategien. Deshalb sind wir keine offiziellen Mitglieder der UN-Koordinierungsstellen und -cluster. Die Vereinten Nationen sind gleichzeitig eine politische Vertretung ihrer Mitgliedstaaten und eine für die Koordinierung humanitärer Hilfe verantwortliche Organisation. Wie wir gezeigt haben, kann dies in Konfliktgebieten, in denen die UN sowohl eine humanitäre als auch eine politische Rolle spielt, äußerst problematisch sein. 

Ärzte ohne Grenzen wird auch weiterhin Regierungen dazu auffordern, die Unabhängigkeit und Autonomie humanitärer Hilfsorganisationen zu achten. Die Staaten Europas, auch Deutschland, stehen in der Pflicht, einen unabhängigen Raum für humanitäre Hilfe zu schaffen, der von anderen Instrumenten zum Krisenmanagement eindeutig abzugrenzen ist. Insbesondere müssen Staaten damit aufhören, ihre politischen/militärischen Interventionen als „humanitär“ zu bezeichnen bzw. die humanitäre Hilfe in den Kontext einer größeren Politik- und Sicherheitsstrategie zu stellen. 

„Es ist unsere humanitäre Verantwortung und unser sicherheitspolitisches Interesse, den Leidenden zu helfen und ISIS einzudämmen. Die Unterstützungsleistungen der Bundesregierung tragen zur Linderung der unmittelbaren humanitären Notlage und zur Stabilisierung der Lage im Norden des Iraks bei.“ (Seite 6). Weiter heißt es: „Die deutschen Unterstützungsleistungen sind eingebettet in einen breiten politischen Ansatz, der von der großen Mehrheit der Staatengemeinschaft getragen wird und auf politischer, militärischer und rechtsstaatlicher Ebene wirkt“, (Seite 7) und: „Die militärischen Unterstützungsmaßnahmen zugunsten der irakischen Streitkräfte bleiben eingebettet in einen ganzheitlichen politischen Ansatz und werden in Ergänzung der weiterlaufenden Entwicklungszusammenarbeit, Wirtschaftshilfe sowie der fortgesetzten humanitären Hilfe umgesetzt. Abhängig von der weiteren Entwicklung und Umfang der Ressort-Engagements wird dieser Ansatz weiter zu entwickeln sein.“ Antrag der Bundesregierung „Ausbildungsunterstützung der Sicherheitskräfte der Regierung der Region Kurdistan-Irak und der irakischen Streitkräfte“ (Drucksache 18/3561).

Dieser Artikel basiert auf dem Vortrag und der Veröffentlichung „Humanitarian action and Western military intervention – a view from Médecins Sans Frontières Germany“ von Ulrike von Pilar, Corinna Ditscheid und Alfhild Böhringer, Médecins Sans Frontières/Ärzte ohne Grenzen Berlin.