Kontroversen in Militärethik und Sicherheitspolitik
Für eine mutige Umsetzung – Frauen, Frieden und Sicherheit in BMVg und Bundeswehr
Im Jahr 2000 wurde im Sicherheitsrat der Vereinten Nationen (VNSR) einstimmig die richtungsweisende Resolution 13251 zu Frauen, Frieden und Sicherheit verabschiedet. Als erste VNSR-Resolution widmete sie sich der Bedeutung der Mitwirkung von Frauen an der Verhütung, Bewältigung und Beilegung von Konflikten sowie dem Wiederaufbau nach Konflikten einerseits wie auch den unverhältnismäßig schweren Auswirkungen bewaffneter Konflikte auf Frauen und Mädchen andererseits.
Seitdem folgten neun weitere VNSR-Resolutionen2, die zusammen die Agenda Frauen, Frieden und Sicherheit (engl. Women, Peace and Security [WPS], auch WPS-Agenda) bilden.
Die WPS-Agenda zielt auf die vollständige, gleichberechtigte und wirkungsvolle Teilhabe aller Geschlechter an Frieden und Sicherheit ab. Um dies zu erreichen, sollen Frauen in allen internationalen, nationalen und regionalen Entscheidungsgremien und Mechanismen zur Konfliktvermeidung, -bearbeitung und -lösung stärker repräsentiert sein. Hierzu gehört die aktive Partizipation von Frauen an Friedensverhandlungen sowie die stärkere Beteiligung von Frauen in Friedensmissionen.
Ein weiterer Aspekt der WPS-Agenda ist, dass durch einen Sicherheitsbegriff, welcher auf menschliche Sicherheit und die Einhaltung von Menschenrechten abzielt, sowie durch die Integration einer Genderperspektive3 Frieden und Sicherheit für alle Menschen erreicht werden soll. Die Integration einer Genderperspektive ermöglicht es zum Beispiel in Friedensmissionen, die unterschiedliche Betroffenheit und Bedürfnisse von Angehörigen aller Geschlechter in gewaltsamen Konflikten oder sonstigen Einsatzkontexten zu analysieren und lösungsorientiert anzusprechen.4 Dies unterstreicht, dass es sich bei der Agenda 1325 keineswegs um eine reine „Frauensache“ handelt.
Die Agenda 1325 in der Arbeit der Bundesregierung
Für die Bundesregierung ist die WPS-Agenda ein relevantes Thema, welches in den entsprechenden strategischen Grundlagendokumenten wie dem Weißbuch zur Sicherheitspolitik und zur Zukunft der Bundeswehr, den außenpolitischen Leitlinien „Krisen verhindern, Konflikte bewältigen, Frieden fördern“ sowie dem Weißbuch Multilateralismus verankert ist. Zudem wird die Arbeit der Bundesregierung in Bezug auf die Umsetzung der Agenda 1325 durch den mittlerweile dritten Nationalen Aktionsplan (NAP) strukturiert. Nationale Aktionspläne sind ein international gängiges Implementierungswerkzeug; so haben 98 VN-Mitgliedsstaaten derzeit einen NAP verabschiedet.5 Mit dem NAP verpflichtet sich die Bundesregierung für jeweils vier Jahre zu konkreten Maßnahmen, um eine verstärkte Beteiligung von Frauen in der Krisenprävention, Konfliktbewältigung und Friedenskonsolidierung zu fördern, sich für den Schutz von Frauen und Mädchen vor Gewalt in bewaffneten Konflikten einzusetzen und auf eine geschlechtersensible Aufarbeitung von gewaltsamen Konflikten hinzuwirken.
Der derzeitige Nationale Aktionsplan für den Zeitraum 2021 bis 2024 zeichnet sich durch seinen ganzheitlichen Ansatz aus. Erarbeitet wird er von der Interministeriellen Arbeitsgruppe zu Frauen, Frieden und Sicherheit, bestehend aus den sechs für die Umsetzung relevanten Bundesministerien unter Leitung des Auswärtigen Amtes.6 Der NAP deckt die vier Säulen der WPS-Agenda ab: Prävention, Teilhabe, Schutz sowie Soforthilfe und Wiederaufbau. Zudem sollen die WPS-Agenda und ihre institutionelle Verankerung und Kapazitäten innerhalb der Bundesregierung gestärkt werden. Erstmalig beinhaltet der NAP einen Monitoring- und Evaluationsplan sowie Indikatoren, welche die Zielerfüllung messen sollen. Die Ziele des NAP stehen hierbei im Einklang mit anderen relevanten Richtlinien der Bundesregierung, um die Politikkohärenz zu stärken.7 Auch der Koalitionsvertrag „Mehr Fortschritt wagen. Bündnis für Freiheit, Gleichheit und Nachhaltigkeit“ der Bundesregierung betont die Relevanz der Agenda 1325 und des NAP für diese Legislaturperiode. Im Sinne einer feministischen Außenpolitik will die Bundesregierung Rechte, Ressourcen und Repräsentanz von Frauen und Mädchen weltweit stärken und dabei auch den NAP „ambitioniert umsetzen und weiterentwickeln“.8
Frauen, Frieden und Sicherheit im Geschäftsbereich BMVg
Das Bundesministerium der Verteidigung (BMVg) ist integraler Bestandteil der Konzeption und Umsetzung des NAP und beteiligt sich aktiv an der Arbeit der interministeriellen Arbeitsgruppe sowie am regelmäßig stattfindenden Austausch mit der deutschen Zivilgesellschaft.
Mit dem derzeit dritten NAP hat sich das BMVg zur Umsetzung von fünfzehn Maßnahmen verpflichtet.9 Hierzu gehören die Stärkung der WPS-Agenda in der Zusammenarbeit mit der NATO und die Steigerung des Frauenanteils, insbesondere in Führungspositionen des Verteidigungsministeriums. In der Ausbildung und Einsatzvorbereitung der Soldatinnen und Soldaten sollen die WPS-Agenda, Frauenrechte sowie der Umgang mit sexualisierter und geschlechtsspezifischer Gewalt entsprechend berücksichtigt werden. Auch die Analyse struktureller Hürden zur Erhöhung des Frauenanteils in europäischen und internationalen Friedenseinsätzen ist ein Teil des NAP.
Seit dem Jahr 2001 stehen Frauen alle militärischen Verwendungen innerhalb der Bundeswehr offen, ab Mitte der 1970er-Jahre konnten Frauen bereits im Sanitätsdienst die Offizierslaufbahn einschlagen. Heute machen Frauen in allen Verwendungen der Bundeswehr 12,90 Prozent aus (dabei liegt der Frauenanteil bei 45,54 Prozent im Sanitätsdienst und bei 9,24 Prozent in den übrigen Laufbahnen), während 17 Prozent der Neubewerbungen als Soldat oder Soldatin auf Zeit im Einstellungsjahr 2021 Frauen waren. In Auslandseinsätzen betrug der Frauenanteil Mitte April 2022 8,11 Prozent. Die Bundeswehr befindet sich, bezogen auf den Frauenanteil, im Vergleich zu anderen NATO-Staaten im Mittelfeld, was unter anderem daran liegt, dass Frauen wie beschrieben in Deutschland erst seit gut 20 Jahren alle militärischen Verwendungen offenstehen.10
Aus der WPS-Agenda abgeleitet wurde Gender-Mainstreaming als politische Querschnittsaufgabe. „Mainstreaming“ umfasst die grundsätzliche Abschätzung und Berücksichtigung geschlechtsspezifischer Folgen aller Entscheidungen11 einer Organisation. Die umfassende Implementierung einer Genderperspektive kann nicht ausschließlich von einer institutionellen Stelle ausgehen, sondern richtet sich an alle Menschen auf allen Ebenen einer Institution. Die Auswirkungen von Entscheidungen auf alle Geschlechter sollten dabei in allen Projektphasen berücksichtigt werden, also bei Bewertung, Planung, Umsetzung, Monitoring und Evaluation von Programmen oder Maßnahmen.12
Militärische Einsätze erfordern die Fähigkeit, Informationen von und über die lokale Bevölkerung zu sammeln, was einen kultur- und geschlechtssensiblen Umgang beinhaltet. Eine Genderperspektive einzunehmen, verbessert das Lagebild der eigenen Streitkräfte im Einsatz. Auf diesem Weg lassen sich nicht nur präzisere Gefahrenanalysen erstellen, sondern auch Operationen ganzheitlicher planen. Auswirkungen des militärischen Eingreifens auf unterschiedliche Bevölkerungsgruppen können genauer abgeschätzt und bestenfalls negative Nebenfolgen präventiv abgewendet werden. Bedarfe der lokalen Bevölkerungen werden besser verständlich, wenn die Mission für unterschiedliche gesellschaftliche Rollen und Aufgaben von Menschen unterschiedlicher Geschlechter, Altersgruppen, Ethnien et cetera sensibilisiert ist. Auch der Umgang mit Überlebenden konfliktbezogener sexualisierter Gewalt aller Geschlechter erfordert einen gendersensiblen Umgang. Genderkompetenz kann somit einen wichtigen Beitrag zu mehr Effektivität und Legitimation von Einsätzen und Missionen leisten. Das Thema ist damit auch für die Bundeswehr von Relevanz.
Umsetzung im VN-Kontext
Die VN machen sich seit Jahrzehnten für die Umsetzung der Agenda 1325 im Sicherheits- und Verteidigungssektor sowie mit Blick auf Friedensmissionen der VN stark.
Im Jahr 2000 benannte die Resolution 1325 explizit die Einbeziehung einer Genderperspektive im Peacekeeping sowie die Partizipation von Frauen in VN-Missionen. Gender-Aspekte sind heute Teil einer Vielzahl von Sicherheitsratsmandaten, die Peacekeeping-Missionen autorisieren. Bereits vor ihrer Verabschiedung wurden Anfang der 1990er-Jahre verstärkt Peacekeeperinnen für VN-Missionen und weibliche Offiziere für das VN-Hauptquartier seitens der VN angefragt13. 2014 trat mit Kristin Lund, Generalmajor der norwegischen Streitkräfte, bei der VN-Mission in Zypern (UNFICYP) die erste Kommandeurin der militärischen Komponente einer Friedensmission ihren Dienst an. Das VN-Sekretariat verabschiedete für die Jahre 2018 bis 2028 jährlich ansteigende Zielsetzungen für die Entwicklung des Frauenanteils in uniformierten Komponenten von VN-Friedensmissionen (sogenannte Uniformed Gender Parity Strategy14). Auf der Website der VN wird für jedes truppen- und polizeistellende Land der Frauenanteil in VN-Missionen aufgeschlüsselt und dargestellt, ob es die Zielvorgaben einhält bzw. welche Erhöhung des Frauenanteils dafür noch notwendig wäre.
Lange wurden funktionalistische Argumente dafür bemüht, den Frauenanteil in VN-Missionen zu erhöhen. So tragen Frauen zu mehr operativer Effektivität bei, da ihr Einsatz zu Beispiel in gendersensiblen Kontexten wie dem Umgang mit Überlebenden sexualisierter Gewalt oder Leibesvisitationen von Frauen unabdingbar ist und sie in manchen Fällen einfacher Zugang zu Teilen der Bevölkerung aufbauen können. Auch können Peacekeeperinnen im Einsatzland und in der Heimat als Vorbild und Orientierung für andere Frauen dienen, sowohl mit Blick auf berufliche Chancen als auch bei gelebter Gleichberechtigung. Unbestritten ist die Tatsache, dass diversere Teams in jedem gesellschaftlichen und professionellen Bereich bessere Resultate erzielen können. Im internationalen Diskurs wird der Fokus jedoch inzwischen auch zunehmend auf Fragen der Chancengerechtigkeit gerichtet, da Frauen gleiche Karrierechancen und VN-Einsatzmöglichkeiten haben sollten.
Die Umsetzung der WPS-Agenda war einer der Schwerpunkte der nicht ständigen deutschen Mitgliedschaft im VN-Sicherheitsrat in den Jahren 2019 und 2020. Unter anderem leitete die damalige Bundesministerin der Verteidigung, Dr. Ursula von der Leyen, im April 2019 eine Sitzung des VNSR zu Frauen in der Friedenssicherung und kündigte dabei auch nationale Maßnahmen zur Erhöhung des Frauenanteils in VN-Missionen an. Insbesondere wurde eine Untersuchung zur Identifizierung von Hürden bezüglich der Beteiligung deutscher Soldatinnen an VN-Friedensmissionen im Geschäftsbereich BMVg (sogenannte Barrier-Studie15) durchgeführt. Als „Action-for-Peacekeeping Champion“16 übernimmt Deutschland außerdem eine Vorreiter-Rolle bei der Umsetzung von Maßnahmen zur Erhöhung des Anteils von Frauen in der Friedenssicherung und führt Veranstaltungen zur thematischen Sensibilisierung sowie Abstimmung mit anderen VN-Truppenstellern durch. Bislang erreicht Deutschland die von den VN geforderten Zielvorgaben für VN-Einsätze nicht. Im Bereich VN-Stabsoffiziere und Militärbeobachter fordern die VN im Jahr 2022 einen Frauenanteil von 19 Prozent, Deutschland liegt im Februar 2022 bei 6,45 Prozent. Mit Blick auf Truppenkontingente fordern die VN im Jahr 2022 einen Frauenanteil von 9 Prozent, hier liegt Deutschland im Februar 2022 bei 6,06 Prozent. Deshalb soll unter anderem mehr über VN-Einsätze informiert und sollen mehr Soldatinnen als VN-Militärbeobachterin oder VN-Stabsoffizierin ausgebildet werden – dazu hat der Generalinspekteur der Bundeswehr bereits mit seinem Tagesbefehl vom 16. August 2019 aufgerufen.
Umsetzung in EU und NATO
Auch innerhalb von EU und NATO hat das Thema Frauen, Frieden und Sicherheit in den vergangenen Jahren an Beachtung und Bedeutung gewonnen.
So verabschiedete die NATO im Jahr 2007 ihre erste Policy zum Thema, welche zuletzt 2018 überarbeitet wurde. Mit dem Posten der Sonderbeauftragten des NATO-Generalsekretärs für Frauen, Frieden und Sicherheit schuf die Allianz bereits 2012 eine hochrangige Anlaufstelle für die Arbeit des Bündnisses in diesem Bereich. Mit dem WPS Action Plan 2021−2025 strebt die NATO die konsequente Integration einer Genderperspektive in die gesamte Arbeit der NATO an.17 Hierfür sollen in der militärischen Struktur der NATO sowie in allen Einsätzen Gender Advisor eingesetzt werden.18 Deren Hauptaufgabe besteht darin, NATO-Kommandeure und Kommandeurinnen bei der Integration der Genderperspektive in der Planung und Durchführung von Einsätzen und Operationen, der Krisen- und Konfliktanalyse sowie der Aus- und Weiterbildung zu beraten. Unterstützt werden Gender Advisor hierbei von einem Netzwerk von Gender Focal Points, welche auf taktischer Ebene ernannt werden und deren Aufgabe es ist, eine Genderperspektive in die regulären Aufgaben der Einheit zu integrieren. Deutschland unterstützt die Arbeit der NATO im Bereich Frauen, Frieden und Sicherheit insbesondere durch die Teilnahme an der jährlichen Konferenz des Komitees für Genderperspektiven und durch Zuarbeit zum jährlichen NATO-Gender-Report, der die Umsetzung der Agenda 1325 in den Mitglieds- und Partnernationen darstellt. Die Funktion eines eigenständigen Gender Advisors wird durch die Bundeswehr jedoch nicht abgebildet.
Auch im Portfolio der Europäischen Union ist das Thema Frauen, Frieden und Sicherheit fest verankert. So verabschiedet die EU regelmäßig einen regionalen Aktionsplan zur Umsetzung von Resolution 1325, zuletzt für den Zeitraum 2019 - 2024.19 Im Rahmen des EU Strategic Approach to WPS aus dem Jahr 2018 bezieht sie zudem Männer und Jungen als Akteure des Wandels mit ein und betont die Notwendigkeit, geschlechtsspezifische Stereotype und gesellschaftliche Ausgrenzungsmechanismen zu überwinden.20 Die WPS-Agenda wird zudem durch den EU-Aktionsplan für die Gleichstellung der Geschlechter und die Stärkung der Rolle der Frauen im auswärtigen Handeln 2021−2025 gestärkt.21
Wie könnte es mit der WPS-Agenda in der Bundeswehr weitergehen?
Wie im Koalitionsvertrag vorgesehen, sollte der NAP als erster Schritt ambitioniert im Geschäftsbereich BMVg umgesetzt werden. Zu priorisieren sind dabei insbesondere die Berücksichtigung von Aspekten der WPS-Agenda in der Ausbildung und Einsatzvorbereitung sowie der Abbau von Hürden für die Beteiligung von Frauen an Einsätzen und Missionen.
Zwar sind Aspekte der WPS-Agenda integraler Bestandteil der Einsatzvorbereitung, zum Beispiel für VN-Missionen. Die tiefere Auseinandersetzung mit Fragen der Genderperspektive ist den Autorinnen in der Bundeswehr nur im Rahmen der Ausbildung zur/zum Interkulturellen Einsatzberater/in bekannt. Doch wird man nicht durch Handauflegen zu einem Experten oder einer Expertin für Genderfragen. Eine entsprechend qualifizierende Ausbildung für ziviles und militärisches Personal, insbesondere auch in leitenden Positionen, könnte dazu wesentlich beitragen. Eine konsequente Implementierung einer Genderperspektive in alle Arbeitsstränge, wie sie in NATO und EU bereits umgesetzt wird, wäre eine weitere Idee, um die WPS-Agenda auch in der Bundeswehr voranzubringen. Ferner könnte eine Weiterbildung zum Thema WPS-Agenda für alle Mitarbeitenden, wie es der EU Aktionsplan vorsieht, auch im Geschäftsbereich BMVg eingeführt werden.
Grundsätzlich könnte sich Deutschland noch enger mit Partnerländern in VN, NATO und im EU-Rahmen zu Fragen der institutionellen Umsetzung der WPS-Agenda und einer entsprechenden Ausbildung abstimmen. So ließen sich vorhandene und etablierte Ausbildungsinhalte von VN und NATO noch intensiver nutzen.
Andere Länder setzen die WPS-Agenda nicht nur im Rahmen ihres NAP um. So hat Irland einen eigenen Implementierungsplan zur Umsetzung der WPS-Agenda in den Streitkräften verabschiedet. Ein solcher Implementierungsplan für die Bundeswehr könnte etwa Teil des nächsten deutschen NAP sein.
Zudem setzt der überwiegende Großteil der NATO- und EU-Partner bereits Gender Advisor in nationalen Strukturen ein. Großbritannien beispielsweise verfügt über Human Security Adviser im Verteidigungsministerium und den Streitkräften sowie Human Security Focal Points im gesamten Verteidigungssektor. Der stellvertretende Generalstabschef wirkt zudem als Beauftragter für menschliche Sicherheit. Albanien befindet sich derzeit in der Einführung entsprechender Posten im Generalstab und den Kommandostäben.
Bislang gibt es im BMVg keine Beauftragte oder keinen Beauftragten für WPS-Fragen auf der Leitungsebene, und die fachlichen Zuständigkeiten auf der Arbeitsebene sind über unterschiedliche Abteilungen verteilt. Hier fehlt es an einer übergeordneten thematischen Federführung.
Ein Vorschlag für die Zukunft könnte daher sein, solche Ansprechpersonen oder Beauftragte in der Bundeswehr und im BMVg einzuführen, um für mehr Politikkohärenz und eine ambitioniertere Umsetzung des NAP sowie für klarere Strukturen und Zuständigkeiten zu sorgen. Das Thema könnte dann ganzheitlicher in Beauftragungen, die Verfassung von Gesprächsunterlagen und die Erstellung von Länder- oder Projektsachständen einbezogen und abgebildet werden.
Mit einer ambitionierten Umsetzung der skizzierten Schritte könnte der Kulturwandel in Richtung einer geschlechtergerechten Institution, welche auch nach außen geschlechtersensibel agiert, beschleunigt werden. Mit Mut zu entsprechenden Maßnahmen könnte der Geschäftsbereich BMVg sowohl die Bestrebungen von VN, NATO und EU stärker unterstützen als auch weiter aktiv zur Umsetzung der Ziele aus Koalitionsvertrag und NAP beitragen.
3 „Gender“ meint die zugeschriebene Geschlechtsidentität als menschengemachte soziale Realität, welche Hierarchien zwischen sozialen Akteuren bestimmt. (Vgl. West, Candace und Zimmerman, Don H. (1987): Doing Gender. In: Gender and Society, Vol. 1, No. 2. (Juni), S. 125−151.)
6 Auswärtiges Amt, Bundesministerium für Familie, Senioren, Frauen und Jugend, Bundesministerium des Inneren, Bundesministerium der Justiz, Bundesministerium der Verteidigung, Bundesministerium für wirtschaftliche Zusammenarbeit und Entwicklung.
11 UN ECOSOC Agreed Conclusions 1997/2: „Mainstreaming a gender perspective is the process of assessing the implications for women and men of any planned action, including legislation, policies or programmes, in all areas and at all levels.“ https://www.un.org/womenwatch/osagi/pdf/ECOSOCAC1997.2.PDF.
12 Vgl. Bastick, Megan und Valasek, Kristin (Hg.) (2008): Gender and SSR Toolkit. Genf.
13 Beilstein, Janet (1998): The Expanding Role of Women in United Nations Peacekeeping. In: Lorentzen, Louis Ann und Turpin, Jennifer (Hg.): The Women & War Reader. New York/London, S. 143−144.
16 Action for Peacekeeping (A4P) ist die Peacekeeping-Reforminitiative von VN-Generalsekretär Guterres. A4P Champions übernehmen eine Vorreiter-Rolle bei der Umsetzung der Initiative. Weitere Informationen unter: https://peacekeeping.un.org/en/action-for-peacekeeping-a4p.
