Menschenrechte als Chance für die Sicherheitspolitik 

Die Menschenrechte sind eine positive Ressource der Sicherheitspolitik. Diese These, die ich im Folgenden kurz erläutern möchte, könnte missverstanden werden. Deshalb seien sogleich zwei Klarstellungen angefügt. Der Begriff der „Ressource“ meint nicht, dass der Sinn der Menschenrechte in erster Linie darin bestehe, einer aufgeklärten Sicherheitspolitik zu dienen. Menschenrechte institutionalisieren die gebotene Achtung, die jedem Menschen aufgrund seiner Auszeichnung als Verantwortungssubjekt gebührt. Darin – und nicht in ihrer eventuellen Funktionalität zugunsten der Sicherheitspolitik – besteht primär ihr Sinn. Gleichwohl erweist sich die strikte Wahrung der Menschenrechte langfristig auch als sicherheitspolitisch vernünftig. Mit dieser Behauptung möchte ich keineswegs bestreiten, dass es immer wieder konkrete Zielkonflikte zwischen menschenrechtlichen Freiheitsansprüchen und staatlicher Sicherheitspolitik gibt. Dies wäre das zweite Missverständnis, das ebenfalls von vornherein ausgeräumt werden soll. Spannungen und Konflikte lassen sich nicht übersehen, beispielsweise geraten Ansprüche auf Respekt der Privatsphäre oft in Kollision mit dem Interesse an Informationsgewinnen zur präventiven Terrorismusbekämpfung. Sicherheitsgesichtspunkte können zur Einschränkung der Versammlungsfreiheit führen. Auch die Reisefreiheit kann staatlichen Beschränkungen unterliegen, wenn die Befürchtung besteht, jemand wolle sich in einem Terroristenlager ausbilden lassen. In extremen Fällen kann der Staat durch Ausrufungen eines Notstandes manche Menschenrechtsgarantien auf Zeit suspendieren. 

Bei der These von den Menschenrechten als positiver Ressource der Sicherheitspolitik müssen die gerade formulierten Klarstellungen stets mit bedacht werden; sonst ergibt sie keinen Sinn. Um die These zu erläutern, werde ich den Anspruch der Menschenrechte zunächst kurz erläutern. Dabei soll deutlich werden, dass die Menschenrechte alles andere als „utopisch“ sind. Als normative Eckpunkte friedlicher Koexistenz definieren sie zugleich den freiheitlichen Rechtsstaat. In Zeiten sicherheitspolitischer Bedrohung, zum Beispiel durch terroristische Netzwerke, erweisen sie sich als besonders wichtig. Sie verbinden normative Klarheit mit einer pragmatischen Elastizität, die allerdings beim Folterverbot an ihre Grenze stößt. Das Folterverbot gehört zu den wenigen „absoluten“ Menschenrechtsnormen, die keinerlei Einschränkung oder Abwägung erlauben, und stellt damit eine besondere Herausforderung für rechtsstaatliche Sicherheitspolitik dar. 

Die Würde des Menschen als Grund der Menschenrechte 

„Alle Menschen sind frei und gleich an Würde und Rechten geboren.“¹ Dieser Schlüsselsatz aus der Allgemeinen Erklärung der Menschenrechte der Vereinten Nationen von 1948 bringt das normative Profil der Menschenrechte knapp auf den Begriff. Ihr tragender Geltungsgrund ist die Würde des Menschen. Sie soll in jedem Menschen gleichermaßen geachtet werden. Der Gleichheit der Würde entspricht die Gleichheit der Menschen in ihren elementaren Freiheitsrechten, die allen Menschen zustehen: Gewissensfreiheit, Religionsfreiheit, Meinungsfreiheit, Versammlungsfreiheit, Vereinigungsfreiheit, Gewerkschaftsfreiheit usw. 

Die Durchsetzung einer Ordnung gleicher Freiheit für alle ist Aufgabe des Rechtsstaats. Wenn er dem Recht – notfalls unter Einsatz des staatlichen Gewaltmonopols – praktische Geltung verschafft, ist er zugleich selbst rechtlichen Bindungen unterworfen. Dies ist der entscheidende Punkt; denn genau darin unterscheidet sich der freiheitliche Rechtsstaat von autoritären Systemen und Mafia-ähnlichen Gebilden, die zwar gern behaupten, „Recht und Ordnung“ durchzusetzen, sich selbst aber rechtlicher Kontrolle weitgehend verweigern. Wer dem Recht zur Geltung verhelfen will, muss sich aber, um dabei glaubwürdig zu bleiben, zugleich selbst an das Recht binden und diese Bindung institutionellen Kontrollen unterwerfen. Genau dies definiert den Anspruch des freiheitlichen Rechtsstaats.  

Die Menschenrechte sind nicht für eine ideale Welt entworfen, sondern für die Welt, wie sie ist – mit all ihren Brüchen, Widersprüchen und Auseinandersetzungen. Sie stellen durchaus in Rechnung, dass es deshalb immer wieder zu schwierigen Konfliktkonstellationen zwischen Freiheitsansprüchen und staatlichen Ordnungs- bzw. Sicherheitsinteressen kommen kann. Dies zeigt sich in einer gewissen „Elas­tizität“ menschenrechtlicher Formulierungen. Die meisten Menschenrechte können, wenn es denn sein muss, von Staats wegen eingeschränkt werden. Entscheidend aber ist, dass Einschränkungen und Eingriffe nur dann legitim sein können, wenn sie einer Reihe von Kriterien genügen: Sie benötigen eine gesetzliche Grundlage; sie können nur für bestimmte, hohe Ziele eingebracht werden; sie müssen für die Erreichung dieser Ziele auch tatsächlich geeignet sein; sie sollen auf das unbedingt Notwendige beschränkt bleiben; sie müssen verhältnismäßig ausfallen; sie dürfen nicht zu Diskriminierungen führen usw. Außerdem steht jedem, der sich in seinen grundlegenden Rechten beeinträchtigt sieht, der Rechtsweg offen. Die Beweislast, ob konkrete Beschränkungen und Eingriffe legitim sind, obliegt dem Staat. Ihm ist es auferlegt, plausibel aufzuzeigen, dass die vorgesehenen Maßnahmen im Rahmen der dafür vorgesehenen Kriterien verbleiben. Im Zweifel gilt der Vorrang der Freiheit. 

Diese Beweislast zu erbringen, mag oft lästig sein. Sicherheitspolitiker mögen sich manchmal wünschen, die Sicherheitsorgane hätten mehr Ermessen und müssten sich nicht mit richterlichen Genehmigungsvorbehalten und Kontrollgremien herumschlagen. Genau diese rechtsstaatlichen Auflagen tragen zugleich aber dazu bei, dass sicherheitspolitische Maßnahmen sich auf die wirklichen Gefahren konzentrieren. Gerade in Krisenzeiten besteht erfahrungsgemäß die Versuchung, dass Politik mit symbolischen Maßnahmen Stärke demonstrieren will, damit aber gegebenenfalls übers Ziel weit hinausschießt. Ein aktuelles Beispiel bietet Präsident Trumps Einreiseverbot für Menschen aus ausgewählten muslimischen Ländern. Der sicherheitspolitische Nutzen dieser drastischen Maßnahme bleibt, gelinde gesagt, zweifelhaft; die Kriterien der Länderauswahl sind nicht nachvollziehbar; die diskriminierende Intention ist hingegen völlig offensichtlich und hat viel Verbitterung ausgelöst. Ein weiteres Negativbeispiel waren die „Burkini-Verbote“, die von einigen französischen Kommunen nach dem fürchterlichen Terroranschlag in Nizza im Sommer 2016 ergangen waren. Dass eine schockierte Bevölkerung vom Staat entschiedene Aktivitäten verlangt, mag verständlich sein. Wie die demütigenden Zwangsmaßnahmen ge­gen muslimische Frauen, die mit Mantel und Kopftuch (bei freiem Gesicht!) über die Strände spazierten, zur Terrorprävention und Verbesserung der Sicherheitslage beitragen sollen, bleibt allerdings völlig unerfindlich. Klar ist nur, dass sie zur Spaltung der Gesellschaft und zur Entfremdung vieler Muslime führen. Die französische Justiz hat diesen Spuk denn auch für unrechtmäßig erklärt und beseitigt. 

In autoritären Systemen können die Sicherheits­organe bekanntlich weithin beliebig schalten und walten, ohne dass rechtsstaatliche Instanzen ihnen in den Arm fallen. Rechtsstaatliche Gegenkontrollen und Rechtsmittel bleiben beispielsweise in Ägypten, Russland oder der Türkei weitgehend wirkungslos. Das Ergebnis ist in aller Regel keineswegs ein Mehr an Sicherheit, sondern ein Klima des Misstrauens, in dem Verschwörungsfantasien gedeihen. Freiheitliche Rechtsstaaten liefern demgegenüber auch sicherheitspolitisch solidere Ergebnisse. Indem sie die Mühen auf sich nehmen, Eingriffe in die Freiheitsrechte stets konkret zu begründen und auf das Unerlässliche zu konzentrieren und sich den rechtsstaatlichen Kontroll- und Korrektur­instanzen zu unterziehen, leisten sie Beiträge zur Vertrauensbildung. Politisches Vertrauen, das seinerseits auf transparenter Rechtsbindung basiert, ist das wichtigste Kapital auch der Sicherheitspolitik. 

Das Folterverbot als Testfall 

Während die meisten Freiheitsrechte von Staats wegen beschränkt werden können, sofern die dafür erforderlichen Voraussetzungen gegeben sind, gibt es einige Normen mit „absoluter“ Geltung, darunter das Verbot der Folter und grausamer, unmenschlicher und erniedrigender Behandlung bzw. Bestrafung. Ähnlich dem Sklavereiverbot markiert das Folterverbot eine „rote Linie“, die niemals überschritten werden darf. Hier stoßen sämtliche Abwägungen und Schrankenziehungen auf eine definitive Grenze. Unmissverständlich bestimmt die Antifolterkonvention der Vereinten Nationen: „Außergewöhnliche Umstände gleich welcher Art, sei es Krieg oder Kriegsgefahr, innenpolitische Instabilität oder ein sonstiger öffentlicher Notstand, dürfen nicht als Rechtfertigung für Folter geltend gemacht werden“ (Artikel 2, Absatz 2).

Machen wir uns zunächst klar, was mit Folter gemeint ist. Die Folter lässt sich mit Jörg Splett knapp als gewaltsame „Aufhebung der Willensfreiheit … bei Erhaltung des Bewusstseins“ definieren.² Das Besondere der Foltersituation besteht demnach nicht schon darin, dass dem Betroffenen durch Zwangsmittel der eigene Wille ausgeschaltet wird. Hinzu kommt, dass er diese Brechung seines Willens bewusst erlebt und erleben soll. Er darf eben nicht in die Ohnmacht versinken, sondern wird mit derselben Gewalt, die seinen Willen bricht, zugleich bei Bewusstsein gehalten. Auf diese Weise wird er gezwungen, Zeuge seiner eigenen Verdinglichung zu einem vollends manipulierbaren Bündel von Schmerz, Angst und Scham zu sein, um genau daran zu zerbrechen. Der Folterüberlebende Jean Améry beschreibt dies mit den Worten, dass „nur in der Tortur (…) die Verfleischlichung des Menschen vollständig“ wird: „Aufheulend vor Schmerz ist der gewalthinfällige, auf keine Hilfe hoffende, zu keiner Notwehr befähigte Gefolterte nur noch Körper und sonst nichts mehr.“³ Diese Totalverdinglichung seiner selbst, die der Betroffene bei vollem Bewusstsein er­leben soll, macht das Perfide der Folter aus. In ihr wird der Achtungsanspruch des Menschen nicht nur verletzt, sondern systematisch, absichtlich und vollständig negiert. Gestützt auf die Be­richte Amérys betont Werner Maihofer den Charakter der Folter als Zivilisationsbruch: „Der Funktio­när eines autoritären Systems, der mich nach Belieben und Willkür schlägt, verletzt so nicht einfach nur meinen Körper, er zerreißt zwischen uns, mit Wirkung ebenso für sich selbst wie für den anderen, den Sozialkontrakt, in dessen Grenzen sich im Kulturzustand zwischen Menschen alles Verhalten von Menschen zu Menschen, in welcher sozialen Rolle oder Lage auch immer, zu bewegen hat.“⁴ Dies stellt eine ultimative Demütigung dar, die ein Rechtsstaat niemals begehen darf. 

Einschränkungen der Menschenrechte haben immer den Charakter von Zumutungen. Manche Zumutungen lassen sich indes gegenüber den Betroffenen begründen. Um ein vergleichsweise triviales Beispiel zu bemühen: Lästige Kontrollen am Flughafen, die einen Eingriff in die Privatsphäre bedeuten, werden dann nicht als demütigend empfunden, wenn die Betroffenen erleben, dass man versucht, die Belastungen zu erläutern, sie in Grenzen zu halten und Diskriminierungen zu vermeiden. Letztlich folgen die Kriterien für die Beschränkungen menschenrechtlicher Freiheit diesem Muster, das sie dann allerdings rechtlich komplexer ausgestalten. Es muss jedenfalls hypothetisch möglich sein, die mit Eingriffen verbundenen Zumutungen gegenüber den Betroffenen zu plausibilisieren. (Ob diese dann tatsächlich zustimmen, steht auf einem anderen Blatt.) Die „Zumutung“ von Folter sprengt aber schon deshalb den Rahmen möglicher Rechtfertigung, weil der Gefolterte in seiner Subjektqualität vollkommen negiert wird. Folter weist hier eine strukturelle Ähnlichkeit zur Sklaverei auf, die ja ebenfalls absolut verboten ist. Man kann einem Menschen nicht einmal hypothetisch erläutern, dass er wie ein Stück Vieh gekauft und verscherbelt werden kann. Sklaverei verstößt gegen die Grundvoraussetzungen menschlicher Kommunikation. Dasselbe gilt für die Folter, die deshalb selbst in Extremsituationen einer möglichen Rechtfertigung schlechthin unzugänglich ist. Dass das Folterverbot in allen einschlägigen internationalen und regionalen Menschenrechtskonventionen als uneinschränkbares und notstandsfestes Verbot formuliert ist, ist insofern nur konsequent; es resultiert zwingend aus der Logik der Rechtsstaatlichkeit als solcher.

Befürworter einer Lockerung des Folterverbots berufen sich vor allem auf ticking-bomb-Szenarien: Man stellt sich beispielsweise vor, ein mutmaßlicher Terrorist habe eine Bombe versteckt, die zahllose Menschen in den Tod reißen könnte. Für solche äußersten Grenzfälle, so die Argumentation, solle Folter notfalls dann eben doch erlaubt werden. Unter rechtsstaatlichen Gesichtspunkten wäre es indes fatal, wenn der Staat Ausnahmen vom Folterverbot zuließe. Die Logik der Argumentation mit Grenzsituationen birgt die Gefahr, dass die für eine bestimmte Situation ermöglichte Ausnahme auch auf andere, gleichsam benachbarte Grenzfälle ausstrahlt, für die dann ebenfalls Lockerungen des Folterverbots in Betracht gezogen werden. Am Ende brechen dann alle Dämme. Mehr noch: Ein Staat, der die Folter für bestimmte Grenzfälle zulässt, wird in der Konsequenz nicht mehr in der Lage sein, überhaupt noch irgendwelche Dämme zu bauen. Wie dargestellt, ist die Folter die totale Negation der Menschenwürde, auf deren Achtung der Rechtsstaat basiert. Wer die hier verlaufende „rote Linie“ ignoriert, dürfte sich schwertun, überhaupt noch irgendwo eine definite Grenze des Erlaubten plausibel zu formulieren. Der Kampf gegen den Terrorismus droht dann aber in einen Wettlauf der Barbarei zu entgleiten, in dem es buchstäblich kein Halten mehr gibt. Der Zivilisationsbruch, den die Folter bedeutet, unterspült die Fundamente des Rechtsstaats im Ganzen. 

Die Pflege der Rechtsstaatlichkeit – gerade auch im Kontext notwendiger Terrorabwehr – ist nicht nur aus humanitären Gründen geboten, sondern auch sicherheitspolitisch vernünftig. Nur ein Staat, der sich selbst ans Recht bindet, kann dem Recht glaubwürdig Geltung verschaffen. Rechtsstaatlichkeit bildet die Voraussetzung für Verlässlichkeit staatlichen Handelns und schafft Vertrauen. Die Bindung an das Recht, insbesondere die elementaren Freiheitsrechte, trägt dazu bei, sicherheitspolitische Maßnahmen auf die Bekämpfung echter Gefährdungen zu konzen­trieren, bloße Symbolpolitik zu verhindern und die Spaltung der Gesellschaft zu vermeiden. Bei aller pragmatischen Elastizität bewährt sich der Rechtsstaat vor allem darin, dass er bestimmte „rote Linien“ definitiv einhält. Die strikte Einhaltung des Folterverbots bleibt deshalb der Testfall rechtsstaatlicher Sicherheitspolitik.