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Mehr Frauen am Verhandlungstisch: "Meaningful participation" und Nationale Aktionspläne

Einleitung

Die Vorstellung, Krieg sei „Männersache“, hält sich auch 20 Jahre nach Verabschiedung der Resolution 13251, die zusammen mit den Folgeresolutionen die „Women, Peace and Security“-Agenda (WPS-Agenda) bildet, hartnäckig. Damit einhergehend wird oftmals auch die Beendigung von Kriegshandlungen durch Friedensgespräche eher als Aufgabe von Männern gesehen. Frauen sind bei Friedensverhandlungen weiterhin stark in der Unterzahl. Dabei bilden auch die aktuellen Verhandlungen zwischen der Ukraine und der Russischen Föderation keine Ausnahme − und das, obwohl fast die Hälfte der Ukrainer:innen (43 Prozent) in einer Umfrage des Peace Research Institute Oslo (PRIO) die Beteiligung von Frauen in den Verhandlungen unterstützen würden.2

Die im Jahr 2000 einstimmig angenommene Resolution 1325 wurde als großer Erfolg gefeiert. Sie setzt vier inhaltliche Schwerpunkte: Partizipation, Prävention, Schutz sowie Hilfe und Wiederaufbau.3 In der öffentlichen Wahrnehmung steht oftmals der Schutz von Frauen und Mädchen vor sexualisierter Gewalt im Vordergrund. Dieses Anliegen hat zweifelsfrei höchste Priorität. Auch im Krieg in der Ukraine häufen sich die Meldungen über sexualisierte Gewalt. Dabei gerät aber in Vergessenheit, dass die Resolution zugleich die Partizipation von Frauen fordert und darauf abzielt, Konflikte zu verhindern.

Ein Instrument, das die Umsetzung voranbringen soll, sind die sogenannten National Action Plans (NAPs), die jedes UN-Mitglied zur Umsetzung der WPS-Agenda erstellen soll. Dieser Beitrag beschäftigt sich mit den NAPs als Implementierungsinstrument und untersucht dabei beispielhaft ihr Potenzial für die Verwirklichung einer meaningful participation von Frauen in Friedensprozessen. Zugleich wird in den Blick genommen, inwiefern sie vielfach kritisierte Unzulänglichkeiten der WPS-Agenda verfestigen können.

Warum Frauen bei keiner Friedensverhandlung fehlen sollten

Hintergrund der WPS-Agenda ist die Erkenntnis, dass einerseits Friedensprozesse, an denen Frauen mitwirkten4, nachhaltiger sind und andererseits die Konfliktneigung einer Gesellschaft mit wachsender Geschlechterungleichheit zunimmt.5 Ein möglicher Grund dafür ist, dass mit zunehmender Geschlechterungleichheit die Akzeptanz für eine gewaltsame Konfliktlösung steigt und das Potenzial für friedliche Einigungen sinkt. Während Männer oft ihre Interessen in der Gesellschaft vor Ausbruch des Konflikts verwirklicht sahen, nehmen Frauen den Konflikt als Kontinuum wahr, da sie Gewalt davor, währenddessen und danach erleben. Für Frauen ist eine Rückkehr zum Zustand vor Konfliktausbruch unter dieser Voraussetzung keine Verbesserung, sodass ihre Bemühungen darauf abzielen, durch Friedensprozesse Weichenstellungen für positive Veränderungen vorzunehmen.6 Die fehlende Repräsentation marginalisierter Gruppen – wie Frauen oder ethnischer Minderheiten – in Verhandlungen wiederum wirkt sich negativ auf die Akzeptanz des Ergebnisses aus.7

Als weiteres Argument für die stärkere Beteiligung von Frauen an Friedensprozessen wird immer wieder ihre Friedfertigkeit und ihr ausgleichendes Wesen ins Spiel gebracht. Angesichts dieser Vorstellung ist jedoch Vorsicht geboten: Die pauschale Annahme der friedlichen Frau basiert auf einem stereotypen Rollenbild. Sie lässt außer Acht, dass Frauen – wie Männer – auch als Kombattantinnen an bewaffneten Konflikten teilnehmen. Außerdem bedeutet diese Annahme im Umkehrschluss, dass Männer per se aggressiv seien. Diese Zuschreibung quasi natürlicher Eigenschaften ist aber problematisch, weil sie Akzeptanz für bestimmte Formen und Akteur:innen von Gewalt schafft („Männer können nun mal nicht anders“).

Aus diesem Grund sollte die Beteiligung vielmehr als demokratisches Recht von Frauen angesehen werden. Friedensverhandlungen prägen eine Gesellschaft maßgeblich. Frauen machen mindestens die Hälfte der Gesellschaft aus und haben damit das Recht, auch die Hälfte der an Entscheidungen beteiligten Personen zu stellen. Dennoch waren in größeren Friedensprozessen zwischen 1992 und 2019 im Schnitt nur 13 Prozent der Verhandler:innen, sechs Prozent der Mediator:innen und sechs Prozent der Unterzeichnenden weiblich, während in sieben von zehn Prozessen keine Frauen als Mediator:innen oder Unterzeichnende vertreten waren.8 Die Forderung nach meaningful participation geht dabei über die bloße quantitative Beteiligung von Frauen hinaus, sondern bezieht sich auch auf die Qualität der Beteiligung: Frauen müssen gleichberechtigt eingebunden werden, Einfluss ausüben können, qualifiziert sein und ihre Rechte kennen.

Umsetzung der WPS-Agenda auf nationaler Ebene

Wie kann jedoch die Umsetzung der Agenda gelingen? Ein wertvolles und bisher in der Wissenschaft eher wenig beachtetes Instrument zur Implementierung der WPS-Agenda sind die NAPs, die UN-Mitgliedstaaten zur Umsetzung im eigenen Einflussbereich entwickeln.

Ein NAP ist ein Dokument, das detailliert die Maßnahmen darstellt, die ein Staat derzeit zur Erreichung der in der Resolution 1325 aufgestellten Ziele unternimmt, sowie die Initiativen, die er in einem vorgegebenen Zeitrahmen unternehmen wird, um die in allen WPS-Resolutionen dargestellten Verpflichtungen zu erfüllen.9 Dänemark verabschiedete 2005 den ersten Plan und hat inzwischen die vierte Generation auf den Weg gebracht. Der erste konfliktbetroffene Staat, der einen NAP entwickelte, war 2008 die Elfenbeinküste.10 Nachdem der Prozess zunächst schleppend begann, haben inzwischen 98 Staaten NAPs entwickelt, das entspricht 51 Prozent der UN-Mitgliedstaaten.11

Die Pläne sind unterschiedlich ausgestaltet und variieren je nach der Ausgangssituation und der Generation. Eine grobe Unterscheidung lässt sich danach vornehmen, ob die NAPs auf das eigene Land („inward looking“) oder auf andere Länder, zum Beispiel bei Auslandseinsätzen („outward looking“), gerichtet sind.12 Die NAPs von Staaten, die von einem Konflikt betroffen sind und/oder in denen Gewalt gegen Frauen verbreitet ist, sind tendenziell inward looking. Staaten, die seit vielen Jahren nicht von bewaffneten Konflikten betroffen sind, weisen eher Outward-looking-Pläne auf.13 Viele Pläne haben einen Schwerpunkt, verfolgen aber nicht ausschließlich einen Ansatz.

Dabei können NAPs nicht nur die lokale Umsetzung der WPS-Agenda insgesamt fördern; viele nehmen auch auf die Beteiligung von Frauen an Friedensprozessen Bezug. Eine Untersuchung aller NAPs durch UN Women im Jahr 2019 ergab, dass 61 von 82 Plänen Maßnahmen zur Partizipation von Frauen in Friedensprozessen beinhalten – darunter die von Deutschland, Ghana und Norwegen.14

Drei NAPs im Vergleich: Deutschland, Ghana und Norwegen

Potenzial und Schwächen mit Blick auf eine gelungene Beteiligung von Frauen in Friedensprozessen mithilfe von NAPs sollen nun am Beispiel dieser drei Dokumente dargestellt werden. Sie eignen sich dafür gut, da sie verschiedene Herangehensweisen an die Agenda verdeutlichen.

Wichtig für eine effektive Beteiligung von Frauen ist zunächst, dass die Pläne auch umgesetzt werden. Als Kriterien nachhaltiger Implementierung werden erstens der politische Wille, zweitens die effektive Kontrolle und drittens die nachhaltige Budgetierung angesehen. Hilfreich für die Beurteilung des politischen Willens ist ein Blick auf das erstellende Gremium. Dieses gibt Aufschluss über die dem Plan beigemessene Bedeutung. Hier können die Pläne von Deutschland und Norwegen überzeugen. Hinsichtlich der effektiven Kontrolle und der nachhaltigen Budgetierung unterscheiden sich die drei Pläne, das Budget ist jedoch bei allen ein Schwachpunkt. Dennoch wird im norwegischen NAP die Zivilgesellschaft auf vielen Ebenen der Implementierung und Kontrolle sehr gut eingebunden, während der ghanaische NAP durch seine konkreten Implementierungsmaßnahmen und Ziele auffällt. Schließlich wird untersucht, inwieweit sich häufig geäußerte Kritik an der Agenda in den Plänen bestätigt sieht, wobei sich dieser Beitrag auf die Punkte Ausrichtung (inward/outward), Militarisierung und Viktimisierung/Infantilisierung beschränkt.

Diese „Schwachstellen“ stehen auf unterschiedliche Weise einer wirksamen Beteiligung von Frauen entgegen. Problematisch an einer einseitigen Ausrichtung nach außen ist, dass Prävention im eigenen Land oftmals zu kurz kommt. Damit einher geht die Kritik an der Militarisierung: Die Agenda diene dazu, Militäreinsätze und Aufrüstung zu legitimieren, statt mehr Sicherheit durch Demilitarisierungs- und Entwaffnungsmaßnahmen zu erreichen. Hier muss also darauf geachtet werden, dass mehr Sicherheit für Frauen nicht einseitig durch eine Fokussierung auf militärische Aspekte angestrebt wird und darüber Konfliktprävention in Vergessenheit gerät. Auch der dritte Kritikpunkt (Viktimisierung und Infantilisierung) steht einer wirksamen Beteiligung entgegen. Viktimisierung meint, dass Frauen primär als Opfer von (sexualisierter) Gewalt dargestellt werden, während schädliche männliche Stereotype außer Acht bleiben. Damit eng verbunden ist eine Infantilisierung. Diese äußert sich darin, dass Frauen im UN-Jargon häufig in einem Atemzug mit Kindern („women and children“) genannt und so auf eine Schutzbedürftigkeitsstufe gestellt werden. Das ist deshalb von Bedeutung, weil NAPS, die Frauen viktimisieren und infantilisieren, tendenziell kontraemanzipatorische Bilder von unselbstständigen, unmündigen Frauen verstetigen, die es (unter Umständen militärisch) zu schützen gilt, die aber nicht als relevante Akteurinnen im Rahmen von Friedens- und Versöhnungsprozessen anerkannt werden.

Deutschland

Deutschland belegt im Global Index for Women, Peace and Security 2021/22 Rang 11.15 Der aktuelle NAP ist der dritte Plan und gilt von 2021 bis 2024. 2013 wurde der erste NAP verabschiedet. Den NAP erarbeitete eine interministerielle Arbeitsgruppe (Auswärtiges Amt, Bundesministerium für Familie, Senioren, Frauen und Jugend, Innenministerium, Ministerium für Justiz und Verbraucherschutz, Verteidigungsministerium sowie Ministerium für wirtschaftliche Zusammenarbeit und Entwicklung). Die gesamte Regierung ist pauschal für die Finanzierung und Umsetzung verantwortlich. Evaluation und Monitoring wurden gegenüber der letzten Fassung erweitert. Eine Abstimmung mit der Zivilgesellschaft ist zur Halbzeit vorgesehen, dazu werden genauere Angaben gemacht.

Die Ausrichtung des Plans ist überwiegend outward looking mit einigen innenpolitischen Elementen: höhere Diversität in der Regierung, Förderung der Bekanntheit der WPS-Agenda in Deutschland. Bemerkenswert ist, dass der deutsche NAP alle Geschlechter berücksichtigt. Er spricht an diversen Stellen von „all genders“ und „LGBTI people“. Schädliche Stereotypen werden angesprochen:

„Discriminatory, binary and gender-based stereotypical roles that encourage violence and conflict are being eradicated in Germany, in crisis regions, fragile settings and in the context of flight, displacement and migration.“16

Die Kombination „women and girls“ taucht 15-mal auf, aber auch dreimal „women and LGBTI people“ und fünfmal „women and youth“. Die bekannte Phrase „women and children“ ist nicht zu finden. Ebenfalls bemerkenswert ist, dass der Plan direkt einen Zugang zu sicherer Abtreibung fordert. Das Thema wird von den Staaten, die sich mit einem NAP an der Umsetzung der Agenda beteiligen, kontrovers diskutiert. Den Bereich Entwaffnung und Abrüstung berührt der Plan ebenfalls, wenn auch nicht schwerpunktmäßig. Insbesondere fordert er, Genderanalysen bei der Rüstungskontrolle, Abrüstung sowie Exportkontrolle durchzuführen.

Zusammenfassend hat der Plan mehrere positiv zu bewertende Ansätze. Der Vorzug einer ministeriell übergreifenden Arbeitsgruppe zur Erarbeitung des NAPs ist, dass das Anliegen nicht als „Frauenthema“ dem Frauen-/Familienministerium zugeordnet wird und von anderen Ministerien unbeachtet bleibt, sondern zu einem Querschnittsthema gemacht wird. Dies spricht für einen ausgeprägten politischen Willen zur Beteiligung von Frauen. Positiv werden auch das deutliche Bekenntnis zu sexuellen und reproduktiven Rechten einschließlich des sicheren Zugangs zu Schwangerschaftsabbrüchen und die Ausweitung der Agenda auf LGBTI-Personen bewertet. Sexuelle Selbstbestimmung ist seit jeher ein wichtiger Faktor für gesellschaftliche Teilhabe. Die Ausweitung der Agenda auf queere Identitäten ermöglicht zum einen auch Transfrauen eine wirksame Teilhabe. Zum anderen ist sie Ausdruck einer offenen, pluralistischen Gesellschaft, die nicht an starren Rollenbildern festhält. Dies kommt letztlich allen Frauen (und Menschen) zugute. Zu kritisieren ist dagegen, dass der NAP bereits hinsichtlich der Umsetzung teils vage gehalten ist, keine Zielvorgaben benennt und erst recht kein klares Budget aufweist. Zwar bekennt sich die Bundesrepublik im NAP auch zu Demilitarisierung und Entwaffnung und nimmt auf den 2013 beschlossenen Arms Trade Treaty zur Regulierung des Handels mit konventionellen Waffen Bezug. Dennoch bleibt Deutschland auch 2021 der fünftgrößte Waffenexporteur der Welt17 und konterkariert so die Bestrebungen des Plans.

Norwegen

Norwegen hat bereits den vierten NAP auf den Weg gebracht (2019−2022). Das skandinavische Land unterstützte die WPS-Agenda frühzeitig und entwickelte den ersten NAP im Jahr 2006. Norwegen befindet sich seit dem Zweiten Weltkrieg in keinem bewaffneten Konflikt, nimmt aber an Auslandseinsätzen teil. Im WPS-Index belegt Norwegen Rang 1.18

Der Plan wurde auch durch eine interministerielle Arbeitsgruppe erstellt (Außen- und Verteidigungsministerium, Ministerium für internationale Entwicklung, Ministerium für Justiz, Sicherheit und Migration sowie Ministerium für Kinder und Gleichberechtigung). Universitäten, Forschungsinstitute und die Zivilgesellschaft haben dazu Beiträge geleistet.

Zur Implementierung trifft der NAP detaillierte Regelungen: Verantwortliche Ministerien erstatten Bericht über die Umsetzung. Die Reports werden mit der Zivilgesellschaft geteilt, und es finden Austauschtreffen statt. Für eine messbare Umsetzung arbeitet der Plan mit quantitativen Indikatoren, wie dem Frauenanteil in diversen Positionen. Dabei werden aber keine konkreten Ziele formuliert. Der Plan beschäftigt sich verstärkt damit, die Ergebnisse zu evaluieren, beinhaltet jedoch kein kontingentiertes Budget. Dennoch ist der norwegische Plan der einzige der drei Vergleichspläne, der im Budget teils konkrete Zahlen nennt.

Die Ausrichtung ist überwiegend outward looking, wobei es auch Inward-looking-Elemente gibt. Anders als alle Vorgänger konzentriert sich der NAP verstärkt darauf, die Agenda im eigenen Land umzusetzen. Einige Inward-Ziele beziehen sich aber indirekt auf einen Outward-Kontext, wie etwa das Geschlechterverhältnis bei den eigenen Streitkräften. Deren Zusammensetzung bei Auslandseinsätzen ist von Parität weit entfernt, wie der Plan selbstkritisch feststellt: 2016 bis 2017 waren nur circa 35 Prozent des international eingesetzten Polizei- und zehn Prozent des Militärpersonals weiblich.

Eine vom dritten Plan eingeführte Besonderheit ist das Instrument der priority countries: Dabei wird auf bestimmte Länder ein besonderer Fokus gelegt. Vier von sechs Botschaften setzten sich Ziele und entwickelten Pläne zur Förderung der WPS-Agenda. Die Auswahl der Länder erfolgt entweder nach Norwegens Engagement im dortigen Friedensprozess oder nach Potenzial für die Erprobung neuer Methoden. Das Budget beträgt auf Länderebene 50 Millionen Norwegische Kronen (circa fünf Millionen Euro).

Der NAP zählt die angesprochenen Geschlechter auf: „women and men, girls and boys“. Er beschäftigt sich mit den Rollen von Jungen/Männern und legt dabei ein binäres Geschlechterverständnis zugrunde. Insgesamt wirkt die Sprache sensibilisiert: Die Formulierungen „women and children“ und „women and girls“ kommen jeweils nur einmal vor, „women and men“ dagegen 28-mal, das Wort „girls“ 31-, „boys“ 22-mal.

Hinsichtlich des Vorwurfs der Militarisierung hinterlässt der Plan ein gemischtes Bild. Einerseits betont er die Bedeutung von Konfliktprävention. Gleichzeitig nehmen Auslandseinsätze einen großen Raum ein, und der Plan hat einen starken Fokus darauf, die Anzahl von Frauen im Militär zu erhöhen.

Zusammenfassend fällt der Plan positiv hinsichtlich der konsequenten Beteiligung der Zivilgesellschaft auf. Nähere Informationen dazu, nach welchen Kriterien die Vertreter:innen ausgesucht wurden und welche Gruppen sie repräsentieren, liefert der Plan jedoch nicht. Weiterhin hat das Instrument der priority countries Potenzial, sich international zu bewähren. Es gibt die Möglichkeit, zur priorisieren und konkrete Ziele vor Ort zu erreichen. Allerdings könnten dieser Vorgehensweise auch imperialistische Züge vorgeworfen werden. Sie ist einseitig nach außen gerichtet. Norwegen beansprucht für sich festzulegen, welche Länder hinsichtlich der Agenda besonders gefördert werden oder interessant sind.

Ghana

Ghana erlangte 1957 die Unabhängigkeit von Großbritannien und ist inzwischen eine stabile Präsidialrepublik. Das Land belegt im WPS-Index Rang 69.19 Zwar gibt es gelegentlich gewaltsame Auseinandersetzungen zwischen verschiedenen Bevölkerungsgruppen, die jedoch nicht die Schwelle zum bewaffneten Konflikt überschreiten20 – der Plan selbst spricht von „relative peace“21.

Der aktuelle NAP des westafrikanischen Landes gilt von 2020 bis 2025 und folgt auf den ersten Plan von 2012. Der ghanaische NAP wurde vom Ministry of Gender, Children and Social Protection erstellt. Jedoch bindet der Plan diverse Ministerien konsequent ein. Weiterhin beteiligt waren lokale, regionale und internationale Partner:innen. Zu diesen zählt das Women, Peace and Security Institute, das 2011 gegründet wurde und Frauen in den Bereichen Mediation und Konfliktlösung ausbildet. Im NAP wird erklärt, dass alle weiteren beteiligten Akteur:innen technische und finanzielle Unterstützung leisteten. Ob hier eine inhaltliche Einflussnahme durch ausländische Geldgeber stattgefunden hat, ist nicht ersichtlich.

Der Plan setzt sich zunächst sehr kritisch mit der Sicherheitslage für Frauen und Mädchen in Ghana auseinander. In puncto Implementierung sticht der NAP durch sehr konkrete und hinsichtlich des Erfolges messbare Zielvorgaben heraus. Die Zahl aktiv beteiligter Frauen soll in Bereichen wie in Frühwarnsystemen oder anderen Peacebuilding-Aktivitäten auf 30 Prozent erhöht werden, es sind detaillierte Aktionen geplant, zum Beispiel 50 Frauen je Distrikt zu schulen, um Daten für ein Frühwarnsystem für den Ausbruch lokaler Konflikte zu sammeln, oder 32 Frauen (zwei je Region) jährlich zu Mediatorinnen auszubilden.

Auch zur Evaluation wurden klare Vorgaben gemacht: Der Plan beinhaltet ein Monitoring and Evaluation Framework mit genau terminierten Treffen, an denen zahlreiche Ministerien und Vertreter:innen der Zivilgesellschaft teilnehmen. Ein festgelegtes Budget besitzt der Plan nicht. Zwar wird als eines der Learnings aus dem ersten Plan angegeben, dass eine ungeklärte Finanzierung dem Erfolg entgegensteht. Nun ist das Finanzministerium verantwortlich für die Bemessung von Budgetrichtlinien.

Der Plan legt ein binäres Geschlechterverständnis zugrunde. Die Phrase „women and girls“ kommt 31-mal vor, „women and children“ einmal, „men and boys“ gar nicht. Insofern werden die Geschlechterrollen von Männern und Jungen eher außer Acht gelassen. Gleichzeitig wird Frauen und Mädchen viel Verantwortung übertragen. Ein Ziel ist, „[to strengthen] womenʼs and girlsʼ capacity to resist sexual and gender based violence during conflict and ordinary times“22. Dafür ist „culturally acceptable sexuality education“23 als Maßnahme vorgesehen. Hier wird also (implizit) unterstellt, dass allein Frauen und Mädchen Opfer von Gewalt werden, die von Männern ausgeht, ohne dass deren Rolle adressiert wird.

Zusammenfassend überzeugt der Plan durch seine konkreten, messbaren Ziele. Auf diese Weise hat er das Potenzial, eine meaningful participation für Frauen in Friedensprozessen insbesondere innerhalb des Landes und durch Auslandseinsätze zu erreichen. Jedoch besteht das Risiko, dass die Ziele mangels Finanzierung nicht erreicht werden. Hinsichtlich des Vorwurfs der Militarisierung sind die Frühwarnsysteme als Konfliktprävention positiv zu bemerken. Schließlich wird ein traditioneller kultureller Ansatz bei Geschlechterrollen und Sexualität deutlich. An dieser Stelle sei jedoch angemerkt, dass die Verfasserin selbst in Deutschland sozialisiert ist und ein eher liberales Verständnis von Frauenrechten verinnerlicht hat. Außerdem sollte beachtet werden, dass die Ablehnung von Homo- und Transsexualität oftmals ein Erbe kolonialer Gesetze, hier der britischen Gesetze, ist.24

Fazit

Die drei dargestellten Pläne zeigen Möglichkeiten auf, wie Frauen die Chance zu meaningful participation an Friedensprozessen erhalten können – konkrete Zielvorgaben, die Ausbildung von Mediatorinnen und Impulse für eine Weiterentwicklung der Agenda wie die Ausdehnung auf LGBTIQ+-Personen. Gleichzeitig verdeutlichen sie aber auch Schwächen der Agenda bzw. bleiben hinter Möglichkeiten zurück, gerade was vage formulierte und nicht budgetierte NAPs betrifft. Keiner der drei NAPs verfügt über ein kontingentiertes Budget. Nur gut ein Drittel aller NAPs (36 Länder, circa 35 Prozent) haben Budgets für die Umsetzung vorgesehen.25 Im Menschenrechtsschutz ist es keine Seltenheit, dass Bereiche, die sich gezielt mit Frauenrechten befassen, schwächer finanziert sind.

Der Vorwurf, die Agenda würde Aufrüstung und Militäreinsätze legitimieren, bestätigt sich zum Teil. In ihren Ursprüngen war die WPS-Agenda auch als eine Agenda für Abrüstung gedacht.26 Schon jetzt kommt in vielen Plänen das Thema Konfliktprävention zu kurz; ein Fokus liegt auf Militäreinsätzen, vornehmlich mit stärkerer Beteiligung von Soldatinnen – zumindest wird dies durch die Bebilderung suggeriert, die nicht dem aktuellen Anteil von Frauen am Militärpersonal entspricht. Außerdem enthalten nur 31 NAPs (32 Prozent) Bezüge und spezifische Handlungsvorschläge zu Entwaffnung und Demilitarisierung.27 Der Krieg in Europa dürfte diese Tendenz weiter verstärken.

Schließlich verdeutlichen die Pläne ein unterschiedliches Werteverständnis. Das ist an sich nicht negativ, sondern zeigt, dass die Agenda verschieden interpretierbar ist und diverse Zugänge bietet. Herausfordernd wird es, sobald Länder mit ihren Plänen außerhalb des eigenen Staatsgebietes agieren und Werte exportieren (wie Deutschland oder Norwegen). Hier ist viel Fingerspitzengefühl gefragt, damit die Agenda nicht als ein westliches Instrument wahrgenommen und abgelehnt wird. Es sollte nicht vergessen werden, dass Länder des Globalen Südens die Agenda maßgeblich vorangebracht haben. So richteten Vertreter:innen des Globalen Südens drei der vier Weltfrauenkonferenzen in Mexiko, Nairobi und China aus. Ambassador Anwarul Chowdhury, bengalischer Botschafter und damaliger Präsident des Sicherheitsrats, legte mit seinem berühmten Statement zur Verbindung von Frauen und Frieden − „peace is inextricably linked with equality between women and men“ − einen wichtigen Grundstein zur Verabschiedung der Resolution 1325.28 Und Namibia hatte den Vorsitz im Sicherheitsrat inne, als die Resolution 1325 einstimmig angenommen wurde.29

Andererseits zeigen die drei Pläne auch viel Potenzial. Die Einbindung der Zivilgesellschaft gelingt im norwegischen NAP besonders gut. 70 NAPs (72 Prozent) ordnen zivilgesellschaftlichen Organisationen eine bestimmte Rolle für die Umsetzung zu.30 Die NGOs selbst können den Plan für ihre Arbeit nutzen und Forderungen darauf stützen. Die Pläne bieten die Möglichkeit, eine Mammutaufgabe in Teilbereiche herunterzubrechen. Es können konkrete Ziele gesetzt werden und so Erfolge gemessen werden, wie besonders der ghanaische NAP verdeutlicht.

Neue Impulse sind gleichzeitig auf verschiedenen Ebenen möglich. Jeder NAP kann einen Beitrag zur Verbesserung von Partizipation in Friedensprozessen leisten. Durch den begrenzten Geltungszeitraum findet eine regelmäßige Anpassung und Evaluation der Pläne statt. So kann auf Veränderungen eingegangen, aber auch aus Erfahrungen gelernt werden. Alle drei Pläne setzen sich kritisch mit den Vorgängern auseinander. Ein solcher „Realitäts-Check“ ist sinnvoll: Neue Instrumente können und müssen zeigen, was sie in der Wirklichkeit taugen. Somit haben National Action Plans trotz diverser Defizite auf vielfältige Weise das Potenzial, mehr Frauen an den Verhandlungstisch zu holen und meaningful participation zu ermöglichen. Es bleibt zu hoffen, dass dieses Potenzial weiterhin Schritt für Schritt genutzt wird, indem positive Ansätze wie die hier präsentierten Schule machen und die Agenda dadurch in ihrer gesamten Breite gefördert wird.

 

 

1 SC Res. Nr. 1325 Women and Peace and Security vom 31.10.2000 (00-72018 (E)).

2 Nordås, Ragnhild u. a. (2022): Ukrainian Women Engage in Resistance and Should Be in the Peace Talks. In: New Survey Evidence, Blogbeitrag vom 29.4., https://blogs.prio.org/2022/04/ukrainian-women-engage-in-resistance-and-should-be-in-the-peace-talks-new-survey-evidence/ (Stand: 15.5.2022).

3 Ormhaug, Christian (2014): OSCE Study on National Action Plans on the Implementation of the United Nations Security Council Resolution 1325. Wien, S. 86.

4 UN Women (2015): Preventing Conflict, Transforming Justice, Securing the Peace. A Global Study on the Implementation of United Nations Security Council Resolution 1325. New York City, S. 41 ff.

5 Caprioli, Mary (2005): Primed for Violence: The Role of Gender Inequality in Predicting Internal Conflict. In: International Studies Quarterly 49, S. 161, 163.

6 Boysen, Sigrid (2019): Repräsentation und Repräsentativität. Geschlechterfragen im Internationalen Demokratiediskurs. In: Eckertz-Höfer, Marion und Schuler-Harms, Margarete (Hg.): Gleichberechtigung und Demokratie – Gleichberechtigung in der Demokratie. (Rechts-)Wissenschaftliche Annäherungen. Baden-Baden, S. 85, 97.

7 Saliternik, Michal (2016): Perpetuating Democratic Peace: Procedural Justice in Peace Negotiations. In: European Journal of International Law 27, S. 617, 618, 628.

8 UN Women/UNDP (2022): Women’s Meaningful Participation in Transitional Justice: Advancing Gender Equality and Building Sustainable Peace. https://www.unwomen.org/sites/default/files/2022-03/Research-paper-Womens-meaningful-participation-in-transitional-justice-en.pdf (Stand: 15.5.2022).

9 Popovic, Nicola, Lyytikainen, Minna und Barr, Corey (2010): Planning for Action on Women, Peace and Security. New York City, S. 27 f.

10 Barrow, Amy (2016): Operationalizing Security Council Resolution 1325: The Role of National Action Plans. In: Journal of Conflict and Security Law 21, S. 247, 248, 258.

11 1325naps.peacewomen.org (Stand: 15.5.2022).

12 Hudson, Heidi (2017): The power of mixed messages: Women, peace, and security language in national action plans from Africa. In: Africa Spectrum 52, S. 3, 7; Barrow, Amy (2016), S. 247, 269.

13 Hudson, Heidi (2017), S. 3, 7.

14 UN Women (2019): Increasing Womenʼs Participation in Mediation Processes: What Roles for the United Nations, Regional Organizations and Member States? Annex 2.

15 https://giwps.georgetown.edu/wp-content/uploads/2021/11/WPS-Index-2021.pdf (Stand 15.5.2022): Der Index wurde 2017 entwickelt und setzt die Beteiligung von Frauen und ihren Zugang zur Justiz in Verbindung mit Sicherheitsstatistiken.

16 Alle NAPs sind abrufbar unter http://1325naps.peacewomen.org/index.php/nap-overview/ (Stand: 15.5.2022).

17 SIPRI (2022): Pressemitteilung vom 25.4. https://www.sipri.org/media/press-release/2022/world-military-expenditure-passes-2-trillion-first-time (Stand: 29.4.2022). Hierbei geht es nicht nur um große Rüstungsgüter, sondern auch um Klein- und Handfeuerwaffen, die gravierende Auswirkungen auf die Situation von Frauen und Kindern in Konflikten haben können. Siehe dazu https://amnesty-frauen.de/unsere-gruppe/themen/kleinwaffen/ (Stand: 18.5.2022).

18 Siehe Endnote 16.

19 Siehe Endnote 16.

20 Nach Uppsala Conflict Data Program, https://ucdp.uu.se/country/452 (Stand: 15.5.2022).

21 Siehe Endnote 16.

22 Siehe Endnote 16.

23 Siehe Endnote 16.

24 Brooks, Lewis und Daly, Felicity (2016): The Commonwealth is working to undo the British empire's homophobic legacy. The Guardian, 24.4. https://www.theguardian.com/global-development-professionals-network/2016/apr/24/criminalise-gay-sex-commonwealth-undo-british-empires-homophobic-legacy (Stand: 15.5.2022).

25 http://1325naps.peacewomen.org/ (Stand: 15.5.2022).

26 Dazu ausführlich: Otto, Diane: Women, Peace and Security: A Critical Analysis of the Security Councilʼs Vision. In: Ní Aoláin, Fionnuala u. a. (Hg.) (2018): The Oxford Handbook of Gender and Conflict. Oxford, S. 105, 111.

27 Ebd.

28 Chowdury, Anwarul Karim (2000): Peace Inextricably Linked with Equality Between Women and Men Says Security Council. International Women's Day Statement, UN Security Council, 2000, Press Release SC/6816. https://www.peacewomen.org/node/98284 (Stand: 15.5.2022).

29 Iileka, Nekwaya und Chanduru, Julia Imene (2020): How Namibia helped birth UN Resolution 1325 on women, peace and security, In: Africa Renewal, 27.10. https://www.un.org/africarenewal/magazine/october-2020/how-namibia-helped-birth-un-resolution-1325-women-peace-and-security (Stand: 15.5.2022).

30 Ebd.

Autorin

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Maureen Macoun ist Wissenschaftliche Mitarbeiterin und promoviert im Völkerrecht am Lehrstuhl von Prof. Dr. Sigrid Boysen an der Helmut-Schmidt-Universität in Hamburg. Dabei forscht sie zur Rolle von Frauen in Friedensprozessen mit besonderem Fokus auf die National Action Plans als Implementierungsstrategie der „Women, Peace and Security“-Agenda. Sie studierte Rechtswissenschaften an der Universität Hamburg und absolvierte ihr Referendariat in Schleswig-Holstein.

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