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Nukleare Rüstungskontrolle, Abrüstung und Nichtverbreitung: Die tiefe Krise des internationalen Systems

In der Debatte um Nuklearwaffen sind sowohl Staaten als auch Experten zunehmend gespalten: Auf der einen Seite stehen diejenigen, die von den Nuklearmächten konkrete und substanzielle Schritte zur Abschaffung ihrer nuklearen Kapazitäten fordern; auf der anderen Seiten befinden sich diejenigen, die das nicht für dringlich halten. Am unangenehmsten dürfte diese politische Debatte für die Befürworter des Status quo sein: die Atommächte und ihre Bündnispartner. Letztere haben diesem Anliegen in der Vergangenheit allerdings nicht gerade viel Aufmerksamkeit geschenkt. Entgegen den Erwartungen der Initiatoren konnte weder die Humanitäre Initiative noch der Vertrag über das Verbot von Kernwaffen (TPNW, 2017) sie bislang zum Handeln bewegen. Einerseits kommen hier verschiedene kognitive Prozesse zum Tragen – wie etwa Leugnung und kognitive Dissonanz –, um sich nicht mit den Forderungen der Nichtnuklearmächte auseinanderzusetzen. Andererseits stehen aus der Sicht der Kernwaffenstaaten und ihrer Bündnispartner weitaus dringendere Themen an, insbesondere das kurzfristige Handeln ihrer Gegner in einer als gefährlich wahrgenommenen Welt.

Liebe Atomwaffengegner: Wacht endlich auf!

Willkommen in der Wirklichkeit, liebe Atomwaffengegner. Schaut euch an, wie gefährlich die Welt ist – heute vielleicht sogar noch mehr als früher. Schaut euch an, wie Russland die Krim annektiert hat. Mächtige Staaten nehmen sich von den schwächeren, was sie wollen, genau wie vor dem Westfälischen Frieden. Von nun an gilt wieder: Der Stärkere überlebt. Hätte die 

Ukraine die Nuklearwaffen aus der Sowjetzeit auf ihrem Territorium behalten, so wird argumentiert, wäre Russland nicht auf der Krim und in der Ostukraine einmarschiert.

Russland führt zudem neue strategische Waffen ein, wie die Hyperschallrakete Avangard, die schwere Interkontinentalrakete Sarmat, einen neuen bodengestützten Marschflugkörper („unter Verstoß gegen den INF-Vertrag bzw. Mittelstrecken-Nuklearstreitkräfte-Vertrag“) sowie den nuklear angetriebenen Torpedo Poseidon. Teilweise wird sogar die Auffassung vertreten, Russland sei bereit, zur Deeskalation eines konventionellen Konflikts mit der NATO taktische Nuklearwaffen einzusetzen („eskalieren, um zu deeskalieren“).

Die NATO-Mitgliedstaaten, speziell die osteuropäischen, sind nervös geworden. Insbesondere Russlands direkte Nachbarstaaten im Baltikum, die für die NATO schwer zu verteidigen sind, haben Angst vor einer Wiederholung der Ereignisse von 2014. Die Versicherungen der NATO beruhen zumindest teilweise auf ihren nuklearen Waffenbeständen, einschließlich der taktischen Atomwaffen der Vereinigten Staaten in Europa. Ist es nun eine Option, diese Waffen aus den Benelux-Staaten, Deutschland, Italien und der Türkei abzuziehen, weil sie veraltet sind und aus der Zeit des Kalten Krieges stammen?„Liebe Atomwaffengegner, wacht endlich auf.“

Die NATO führt außerdem verstärkt militärische Großübungen in der Nähe der russischen Grenze durch. Sie hat ihre konventionellen Waffenkapazitäten verbessert und mehr US-Truppen nach Europa entsandt. Russland reagiert mit entsprechenden Schritten. Es scheint so, als stolperten wir direkt in einen neuen Kalten Krieg hinein. Wie damals, in den 1950er- und 1960er-Jahren, sind wieder Bomber in der Luft unterwegs, manchmal werden sie von Jagdflugzeugen der anderen Seite vertrieben – es ist das wohlbekannte Katz-und-Maus-Spiel. Dies alles erhöht das Risiko von Unfällen und Zwischenfällen.

Abgesehen vom Konflikt zwischen Russland und dem Westen ist gegenwärtig zu beobachten, dass China als aufstrebende Macht und die Vereinigten Staaten im relativen Niedergang aufeinanderprallen. Wenn es auch nur eine Nuklearmacht gibt, die eine minimale nukleare Abschreckungswirkung entfaltet, dann ist es China. Im Gegensatz zu den USA und Russland hat China nie mehr als ein paar Hundert Kernwaffen erworben. China ist auch die einzige Atommacht, die zugesagt hat, niemals Atomwaffen zuerst einzusetzen. Dennoch verfügt China aufgrund seines Wirtschaftswachstums über reichlich finanzielle Mittel, um in die Verteidigung zu investieren, auch in die eigenen nuklearen Kapazitäten: Aktuell baut Peking das eigene Atomwaffenarsenal schrittweise aus, sowohl quantitativ als auch qualitativ. Am beunruhigendsten für die USA – und die Nachbarn Chinas – ist der zunehmende Machtanspruch Chinas in der Region, insbesondere im Südchinesischen Meer. Dieser findet zum Beispiel in Grenzstreitigkeiten mit Japan, Vietnam und den Philippinen sowie im Konflikt mit Taiwan seinen Ausdruck.

China zeigt sich seinerseits verärgert über die Präsenz des US-amerikanischen Militärs in der Region, über amerikanische Truppen in Südkorea, Japan und Guam sowie über die US-Raketenabwehr. Die USA möchte weiterhin die erste Geige spielen, auch in diesem Teil der Welt. Es überrascht von daher nicht, dass Anhänger der realistischen Denkschule vermuten, ein zukünftiger Weltkrieg können genau dort ausbrechen.

Nordkorea hat als letzter Staat mit dem Aufbau nuklearer Kapazitäten begonnen. Die zunehmenden Spannungen zwischen Donald Trump und Kim Jong-un versetzten 2017/18 die ganze Welt in Angst. Inzwischen ist auch die Deeskalationsphase schon wieder Geschichte, und Nordkorea lenkt erneut mit dem Start ballistischer Raketen die Aufmerksamkeit der Weltöffentlichkeit auf sich.

Liebe Falken: Wacht endlich auf!

Doch auf die Frage, welche Region der Welt das größte Risiko eines Nuklearwaffeneinsatzes birgt, würde die Mehrheit der Experten wahrscheinlich Südasien nennen (das wäre zumindest die richtige Antwort). Sowohl Indien und Pakistan haben 1998 Atomwaffentests durchgeführt. Die nukleare Abschreckung sollte, so die Theorie, Stabilität, Sicherheit und Frieden sichern – was eindeutig nicht funktionierte. Kaum ein Jahr später griffen pakistanische Streitkräfte und Milizen den indischen Teil Kaschmirs an. Der daraus folgende Kargil-Konflikt forderte mehr als 1000 Todesopfer. Mit anderen Worten: Es folgte ein Krieg, also das genaue Gegenteil von Frieden. Von Präsident Clinton unter Druck gesetzt, verzichtete Indien auf eine harte Reaktion. Dieser Fall ist kein Einzelfall – weitere Beispiele regionaler Konflikte verdeutlichen das sogenannte Stabilitäts-Instabilitäts-Paradoxon. Ein ähnlicher Angriff im Jahr 2001 veranlasste Präsident Bush zu einem Telefonat mit dem indischen Premierminister, sodass Indien erneut verhalten auf den Vorfall reagierte. 2008 ermordeten pakistanische Extremisten mehr als 100 Inder in Mumbai. Genauso wenig konnten die Atomwaffenarsenale beider Länder die immer wieder aufflammenden Grenzkonflikte stoppen, weder 2016 noch in den Jahren danach. Die Befürworter nuklearer Systeme vertreten die Auffassung, diese Konflikte seien „dank der Abschreckungswirkung“ nicht bis zum Einsatz nuklearer Waffen eskaliert. Vielleicht stimmt das. Vielleicht auch nicht.

Die Zukunft verheißt jedenfalls nichts Gutes. Denn der jüngste „Zwischenfall“ zwischen Indien und Pakistan eskalierte sehr wohl. Anfang 2019 griffen pakistanische Extremisten erneut indisches Staatsgebiet an. Dieses Mal war Präsident Trump entweder nicht willens oder nicht in der Lage, den indischen Premierminister Modi zur Zurückhaltung zu bewegen. Denn Modi befand sich mitten im Wahlkampf um eine erneute Amtszeit. Gemäß seiner Kaltstart-Doktrin ließ Indien Pakistan mit Kampfflugzeugen bombardieren. Pakistan reagierte entsprechend: Einer der indischen Jets wurde abgeschossen und der Pilot inhaftiert (allerdings später wieder freigelassen). Zur gleichen Zeit schickte Indien ein Atom-U-Boot in pakistanische Gewässer. Liebe Falken, wacht endlich auf! Denn hier kam es zum ersten direkten Aufeinandertreffen zweier Atommächte seit Beginn der atomaren Rüstung. Wer will da noch behaupten, nukleare Abschreckung sei ein Instrument der Stabilität, der Sicherheit und des Friedens? Und selbst wenn diese Konflikte nicht bis zum Einsatz nuklearer Waffen eskaliert sind – was passiert beim nächsten Mal? Wird es immer so glimpflich ausgehen wie die Kubakrise? Oder hatten wir 1962 einfach nur Glück, wie der ehemalige US-Verteidigungsminister Robert McNamara vermutete?

Liebe Befürworter der Rüstungskontrolle: Wacht endlich auf!

Trotz der zunehmenden Polarisierung der Debatte tun wir gut daran, uns darauf zu besinnen, dass Atomwaffenbefürworter und -gegner grundsätzlich das gleiche Ziel haben: Sicherheit und Frieden. Aber während die einen glauben, dass Atomwaffen die (bzw. ihre eigene) Sicherheit erhöhen, sind ihre Gegner genau vom Gegenteil überzeugt. Glücklicherweise gehen selbst die Befürworter mehrheitlich nicht von einem „Viel hilft viel“-Ansatz aus. Auch sie suchen den großflächigen Einsatz von Atomwaffen zu verhindern, da er die Zerstörung unserer Biosphäre bedeuten würde. Auch sie gehen davon aus, ein endloses atomares Wettrüsten sei zu kostspielig und überdies zur Herstellung der gewünschten Abschreckungswirkung nicht erforderlich. Auch sie unterstützen eine Begrenzung der Kernwaffen durch Rüstungskontrollvereinbarungen. Selbst auf dem Höhepunkt des Kalten Krieges befanden die USA und die UdSSR, dass es in ihrem nationalen Interesse liege, ihre nuklearen Arsenale durch rechtsverbindliche Vereinbarungen zu begrenzen. Es überrascht nicht, dass das erste bilaterale Abkommen dieser Art unterzeichnet wurde, nachdem die Welt einem Atomkrieg nur um Haaresbreite entkommen war, nämlich nach der Kubakrise (1962). Das Moskauer Atomteststoppabkommen (Partial Test Ban Treaty, PTBT, 1963) beschränkte die Atomwaffentests auf unterirdische Versuche. Noch weniger überrascht, dass die Nuklearmächte zudem versuchten, über den völkerrechtlich bindenden Atomwaffensperrvertrag (Nuclear Non-Proliferation Treaty, NPT, 1968; siehe unten) die Ausbreitung atomarer Waffen in weiteren Staaten zu verhindern.

Der erste bilaterale Vertrag zur Begrenzung strategischer Rüstung – das SALT I-Abkommen (1972) – deckelte die Anzahl der Abschussvorrichtungen für strategische ballistische Raketen. Es folgte das SALT II-Abkommen (1979), das jedoch formell nie in Kraft trat. Interessanterweise gelang es den USA, die UdSSR mit dem ABM-Vertrag (1972) zu überzeugen, die Stationierung von Raketenabwehrsystemen – deren Zweck die Verteidigung gegen einen nuklearen Angriff ist – zu begrenzen.

Das Ende der Entspannungspolitik in den späten 1970er-Jahren führte zu einem vorübergehenden Stopp der Rüstungskontrolle, bis die Präsidenten Gorbatschow und Reagan 1987 den Mittelstrecken-Nuklearstreitkräfte-Vertrag (Intermediate-Range Nuclear Forces, INF) unterzeichneten. Dieser Vertrag verbannte zum ersten Mal eine ganze Klasse von Raketen: die Euromissiles. Zudem wurde erstmalig eine umfassende Inspektionstätigkeit vor Ort vereinbart.

Erwartungsgemäß erfolgte nach Ende des Kalten Krieges der Abschluss einer ganzen Reihe von Rüstungskontrollabkommen: die Verträge zur Verringerung strategischer Waffen START I (1991) und START II (1993) sowie der Kernwaffenteststoppvertrag (Comprehensive Test Ban Treaty, CTBT), der 1996 sämtliche Atomtests verbot. Letzterer war Teil eines Vertragspakets zur unbefristeten Verlängerung des Atomwaffensperrvertrags im Jahr 1995.2 Darüber hinaus wurden viele taktische (oder substrategische) Kernwaffen durch ein- oder zweiseitige Vereinbarungen ohne formelle, rechtlich bindende Verträge im Rahmen der sogenannten präsidialen Nuklearinitiativen der USA (Presidential Nuclear Initiatives) im Zeitraum 1991/1992 abgebaut.

Leider fand diese Erfolgsgeschichte der nuklearen Rüstungskontrolle und Abrüstung Mitte der 1990er-Jahre ein Ende. Als erstes Abkommen fiel der Kernwaffenteststoppvertrag dieser Entwicklung zum Opfer. Der von den Republikanern dominierte US-Senat verweigerte 1999 seine Zustimmung. China lehnte den Vertrag infolgedessen ebenfalls ab, obwohl Großbritannien, Frankreich und Russland ihn in der Zwischenzeit bereits ratifiziert hatten. Der Kernwaffenteststoppvertrag kann erst in Kraft treten, wenn die USA und China (sowie sechs weitere Staaten mit nuklearen Kapazitäten) unterzeichnet haben. Die Wahrscheinlichkeit, dass dies in absehbarer Zeit geschehen wird, ist minimal.

Ein weiterer Rückschlag erfolgte 2001, als sich die Bush-Administration einseitig aus dem ABM-Vertrag zurückzog – was Russland bis heute ein Dorn im Auge ist. Die direkte Folge war die russische Aussetzung des KSE-Vertrags über konventionelle Streitkräfte in Europa (Treaty on Conventional Armed Forces in Europe, CFE) sowie der Rückzug aus START II im Jahr 2002. Abgesehen von zwei begrenzten bilateralen Verträgen zur Reduzierung strategischer Waffen – dem SORT-Vertrag (Strategic Offensive Reductions Treaty) im Jahr 2002 (ohne Verifikationsmaßnahmen) und dem New START-Vertrag (2010) – wurde im Zeitraum von 1996 bis 2020 kein einziger neuer Rüstungskontrollvertrag mehr unterzeichnet. Seit 2010 herrscht kompletter Stillstand.

Gleichzeitig blieben die bestehenden Rüstungskontrollabkommen nach und nach auf der Strecke. Die USA zogen sich nicht nur einseitig aus dem ABM-Vertrag zurück, sondern die Trump-Administration warf 2018 auch das Atomabkommen mit dem Iran, den Gemeinsamen Umfassenden Aktionsplan (Joint Comprehensive Plan of Action, JCPOA), und ein Jahr später den INF-Vertrag über Bord, mit der Begründung, Russland habe gegen den Vertrag verstoßen. Sie zieht sich 2020 darüber hinaus aus dem Open-Skies Abkommen zurück. New START – der letzte verbleibende bilaterale Rüstungskontrollvertrag – könnte im Januar 2021 grundsätzlich um fünf Jahre verlängert werden, was Russland befürwortet. Hält die Trump-Administration jedoch an ihrer Ablehnung fest, wird die Welt im Jahr 2021 ohne einen geltenden bilateralen Rüstungskontrollvertrag dastehen. Das wäre eine Situation, die die internationale Gemeinschaft in den gesamten vergangenen 50 Jahren nicht erlebt hat.

Auch die multilaterale Rüstungskontrolle ist de facto nicht mehr existent. Trotz der Zusagen, die 1995 auf der Überprüfungs- und Verlängerungskonferenz des Atomwaffensperrvertrags gegeben wurden, steht die Aufnahme multilateraler Verhandlungen über einen sogenannten FMCT-Vertrag (Fissile Material Cut-Off Treaty) bislang aus. Dieser würde die Produktion spaltbaren nuklearen Materials für militärische Zwecke verbieten. Einzige Ausnahme ist der Kernwaffenteststoppvertrag, dessen Fortführung in der Schwebe hängt. Schlimmer noch: Die UN-Abrüstungskonferenz in Genf – eigentlich das Herzstück der multilateralen Rüstungskontrolle, die unter anderem 1993 den Abschluss des Chemiewaffenkonvention (Chemical Weapons Convention) aushandelte – konnte sich seit Ende der 1990er-Jahre nicht mehr auf eine gemeinsame Agenda einigen. Vor allem aber sind auch die multilateralen Verhandlungen, die gemäß Artikel 6 des Atomwaffensperrvertrags mit dem Ziel der Abschaffung aller Kernwaffen geführt werden sollten, bislang nicht aufgenommen worden.

Der Blick auf das globale nukleare Rüstungskontroll- und Abrüstungssystem lässt eigentlich nur einen Schluss zu: Es geht bergab, und die Aussichten sind düster. Bestehende Rüstungskontrollvereinbarungen funktionieren nicht oder wurden außer Kraft gesetzt. Ein Ersatz durch neue Abkommen ist nicht in Sicht. Es ist kein Zufall, dass das Bulletin of the Atomic Scientists die Weltuntergangsuhr Anfang 2020 auf 100 Sekunden vor Mitternacht stellte – näher als je zuvor. Liebe Befürworter der Rüstungskontrolle, wacht endlich auf.

Liebe Fans des Sperrvertrags: Wacht endlich auf!

Nur weil einige Experten Anfang der 1960er-Jahre vorhersagten, es werde einst 30 bis 40 nuklear bewaffnete Staaten geben, und es gegenwärtig „nur“ noch neun sind, heißt das noch lange nicht, dass man das atomare Nichtverbreitungsregime als Erfolg bezeichnen kann. Jeder zusätzliche Kernwaffenstaat ist einer zu viel. Der Atomwaffensperrvertrag mag die weitere Verbreitung verlangsamt haben, aber er hat die nukleare Bewaffnung Israels, Indiens, Pakistans, Südafrikas (vorübergehend) und Nordkoreas nicht verhindern können. Das ist wohl kaum als Erfolg zu bezeichnen.

Vier der neun nuklear bewaffneten Staaten (darunter drei der vier asiatischen Atommächte) bewegen sich völlig außerhalb des Einflussbereichs des Vertrags. Die Überprüfungskonferenzen sind in der Vergangenheit mehrheitlich eher gescheitert, als erfolgreich zu verlaufen, das heißt, sie endeten ohne ein gemeinsames Abschlussdokument. Kaum ein Beobachter geht davon aus, dass die Überprüfungskonferenz 2020 (die wegen der Corona-Krise zudem verschoben wird) ein Erfolg werden kann. Damit könnten zum ersten Mal zwei Überprüfungskonferenzen in Folge scheitern – dabei hätte die nächste Überprüfungskonferenz 50 Jahre nach Inkrafttreten des Atomwaffensperrvertrags eigentlich einen Grund zum Feiern bieten sollen.

Der Hauptgrund für das Scheitern der Überprüfungskonferenzen ist das Ausbleiben nuklearer Abrüstung. Trotz der Zusagen, multilaterale Verhandlungen zum Abbau der nuklearen Kapazitäten aufzunehmen, steht der Beginn dieser Verhandlungen weiterhin aus. Genau 50 Jahre nach den Zusagen zur Reduzierung beläuft sich die Anzahl der weltweit stationierten Kernwaffen immer noch auf 14.000. Die Frustration und Ungeduld vieler Nichtkernwaffenstaaten ist nachvollziehbar. Dies erklärt auch den Abschluss des neuen Atomwaffenverbotsvertrags (Treaty on the Prohibition of Nuclear Weapons, TPNW).

Aber es könnte durchaus noch schlimmer kommen: Der Atomwaffensperrvertrag selbst ist in Gefahr. Sollten weitere Staaten dem Beispiel Nordkoreas folgen, das bereits 2003 seinen Austritt beschloss, wäre dies möglicherweise das Ende des Abkommens. Der Iran könnte der nächste Kandidat sein. Wie bereits erwähnt, zogen sich die USA 2018 einseitig aus dem Gemeinsamen umfassenden Aktionsplan JCPOA zurück. Der Iran hat bereits damit gedroht, aus beiden Abkommen auszutreten, falls sein Fall (erneut) dem UN-Sicherheitsrat vorgelegt würde. Sollte der Iran den Atomwaffensperrvertrag verlassen, wird Saudi-Arabien auf dem Fuß folgen. Falls sich beide nuklear bewaffnen, dürften weitere Staaten im Nahen Osten auf den Zug aufspringen. Der türkische Präsident Erdoğan kritisierte bei der UN-Generalversammlung im September 2019 unter großem Beifall offen den diskriminierenden Charakter des Atomwaffensperrvertrags, der einigen wenigen „Habenden“ viele „Habenichtse“ gegenüberstelle. Ägypten steht dem Abkommen seit Jahrzehnten äußerst kritisch gegenüber, insbesondere dem Fehlen wirksamer Verhandlungen über eine massenvernichtungswaffenfreie Zone im Nahen Osten (die ebenfalls 1995 zugesagt wurde). Aus diesem Grund brach Ägypten bereits einmal seine Teilnahme an einem Vorbereitungsausschuss (PrepCom) für eine der Überprüfungskonferenzen ab. Anders gesagt: Es bahnt sich möglicherweise ein atomarer Rüstungswettlauf im Nahen Osten an. Das würde mit Sicherheit das Ende des Atomwaffensperrvertrags bedeuten. Interessanterweise äußern sich die meisten Beobachter jedoch optimistischer und glauben, das Abkommen werde auch diese Krise überstehen.3

Nukleare Rüstungskontrolle, Abrüstung und Nichtverbreitung in der Krise: Ein Erklärungsversuch

Eine ganze Reihe Faktoren kommen als Auslöser für die Krise der nuklearen Rüstungskontrolle, Abrüstung und Nichtverbreitung infrage. Das Thema Nichtverbreitung ist am einfachsten zu erklären. Da der Atomwaffensperrvertrag als ein Abkommen zwischen den Atommächten auf der einen und den anderen Staaten auf der anderen Seite betrachtet werden kann, liegt es auf der Hand, dass sich Letztere frustriert fühlen. Denn die meisten Nichtkernwaffenstaaten kommen ihren rechtlichen Verpflichtungen aus dem Vertrag nach (indem sie keine Kernwaffen erwerben), während die fünf Atommächte ihre Verpflichtungen – nämlich ihre Kernwaffenbestände abzubauen – nicht erfüllen.

Kommen wir zur nächsten Frage: Was steht hinter der Krise der nuklearen Abrüstung (bzw. der Rüstungskontrolle im Allgemeinen)? Die grundlegenden Triebkräfte jedes Wettrüstens sind immer diejenigen, die vom Geschäft mit den Kernwaffen profitieren: die Rüstungsindustrie, die Wissenschaftler (= Atomlabors), das Militär, die Politik – also der sogenannte militärisch-industrielle Komplex. Auch wenn mithilfe der Rüstungskontrolle in der Vergangenheit der Umfang der Bestände begrenzt und sogar die Aufrüstung eingedämmt werden konnte, war es dennoch nicht möglich, auf diese Weise die Entwicklung neuer Waffensysteme zu verhindern. Das qualitative Wettrüsten setzte sich also fort. Schlimmer noch: Zumindest in den Vereinigten Staaten geht der militärisch-industrielle Komplex nur unter der Bedingung mit einem spezifischen Rüstungskontrollabkommen konform, dass mehr Mittel für die Entwicklung alternativer Waffensysteme bereitgestellt werden. Diese Zug-um-Zug-Logik nahm ihren Anfang bereits in den 1970er-Jahren. Jüngstes Beispiel: die Zusage von US-Präsident Obama, die gesamte Palette der Kernwaffen und ihrer Trägersysteme in den nächsten 30 Jahren mit einer Summe von 1,7 Billionen US-Dollar (Inflationsausgleich eingerechnet) zu modernisieren – aber nur unter der Voraussetzung, dass eine ausreichende Anzahl Republikaner im Senat für die Ratifizierung des New START-Abkommens im Jahr 2010 stimmte. Wir sollten uns daher vergegenwärtigen, dass es hier nicht nur um Überzeugungen geht oder darum, ob man nukleare Abschreckung befürwortet oder ablehnt. Es geht ebenso sehr um lokale Interessen, um Arbeitsplätze und Geld. Für Politiker ist es offenbar sehr schwer, dagegen anzugehen. Es erfordert Wissen, gutes Urteilsvermögen und politischen Mut – Eigenschaften, die in der heutigen Generation politischer Entscheidungsträger leider Mangelware sind.

Ein weiterer Erklärungsansatz für die Rüstungskontrollkrise hat mit Parteipolitik zu tun, insbesondere in den Vereinigten Staaten. Die Spaltung zwischen Demokraten und Republikanern erreichte Mitte der 1990er-Jahre mit der Kampfansage Newt Gingrichs gegen die Clinton-Administration ein nie dagewesenes Ausmaß.4 Seitdem haben die beiden Parteien nie mehr zu einer Zusammenarbeit wie in der Zeit des Kalten Krieges zurückgefunden. Dieser Situation fiel unter anderem die Rüstungskontrolle zum Opfer. Das erste Anzeichen war die Nichtratifizierung des Kernwaffenteststoppvertrags (CTBT) im Jahr 1999.

Doch der gewichtigste Grund für die Stagnation in der Rüstungskontrolle seit Mitte der 1990er-Jahre ist die geopolitische Lage, insbesondere die sich verschlechternde politische Beziehung zwischen den USA und Russland. Rüstungskontrolle erfordert Vertrauen – und Abrüstung umso mehr. Ohne ein Mindestmaß an Vertrauen ist es extrem schwierig, Rüstungskontrollverträge abzuschließen. Auf der anderen Seite erscheint die Behauptung, nukleare Abrüstung sei heute aufgrund fehlenden Vertrauens nicht möglich, übertrieben deterministisch und fatalistisch. Vertrauen und Misstrauen stellen schließlich keine Gegensätze, sondern ein Kontinuum dar. Entscheidend ist, dass Rüstungskontrolle dazu beitragen kann, Misstrauen in Vertrauen zu verwandeln. Rüstungskontrolle kann sowohl die Ursache als auch die Folge verbesserter politischer Beziehungen zwischen Staaten sein – genau wie im Kalten Krieg.

Da sich 90 Prozent der weltweiten Kernwaffen in den Händen der USA und Russlands befinden, ist die Beziehung dieser beiden Staaten für die nächsten Schritte der Rüstungskontrolle von entscheidender Bedeutung (obwohl Trump gerne auch China mit an Bord hätte, was jedoch sehr unwahrscheinlich ist). Wie ich bereits an anderer Stelle erläutert habe5, besteht das Problem in erster Linie darin, dass das politische Verhältnis zwischen den beiden Akteuren aus den Fugen geraten ist. Im Falle Russlands ist dies darauf zurückzuführen, dass es dem Westen seit dem Ende des Kalten Krieges nicht gelungen ist, Russland in die euro-atlantische Sicherheitsarchitektur zu integrieren, zumindest nicht auf gleichberechtigter Basis. Vereinfacht gesagt, haben sich die Siegermächte nach 1815 und 1945 mit den jeweiligen Verlierern – Frankreich bzw. Deutschland und Japan – zusammengetan und sie in die damalige regionale bzw. internationale Gemeinschaft aufgenommen. In beiden Fällen führte dies zu jahrzehntelangen Phasen der Stabilität und Sicherheit. Im Gegensatz dazu wurde Deutschland nach dem Ersten Weltkrieg, der bekanntlich die Saat für den Zweiten Weltkrieg säte, sich selbst überlassen.

Ähnlich verfuhr man mit Russland nach dem Kalten Krieg. Zum Beispiel hätte die NATO nach Ende des Kalten Krieges aufgelöst werden müssen, genauso wie andere Militärbündnisse nach einem (kalten) Krieg, etwa nach Ende des Ersten und Zweiten Weltkriegs. Der Warschauer Pakt fiel am Ende des Kalten Krieges in sich zusammen. Nicht so die NATO, deren Fortbestehen eine Fehlentwicklung in der Geschichte der internationalen Politik darstellt. Schlimmer noch, die NATO expandierte sogar in Richtung Osten, was Russland strikt ablehnte – ein solcher Schritt wäre nur unter der Bedingung akzeptabel gewesen, dass auch Russland integriert worden wäre, was jedoch auf den Widerspruch der Vereinigten Staaten stieß. Sowohl der westdeutsche als auch der amerikanische Außenminister hatten Gorbatschow und Schewardnadse während der Zwei-plus-Vier-Gespräche im Februar 1990 sogar mündlich zugesagt, die NATO niemals nach Osten zu erweitern. Doch was tat der Westen nach der deutschen Wiedervereinigung? Er erweiterte die NATO in Richtung Russland. Und das nicht nur ein- oder zweimal, sondern mehrfach. Wie hätten die Entscheidungsträger in Moskau diese Geschehnisse aufnehmen sollen? Diese konfliktträchtige Zeit begann 1994. Kein Zufall, dass die Rüstungskontrolle genau zu diesem Zeitpunkt ins Stocken geriet.

Natürlich war zu erwarten, dass auch nach dem Ende des Kalten Krieges Konflikte zwischen Russland und dem Westen (erneut) entstehen würden, selbst abgesehen von der NATO und ihrer Erweiterung: die Balkankriege (einschließlich des Kosovo), der Irakkrieg 2003, Syrien … Ausschließlich die Gründung eines regionalen zwischenstaatlichen Systems (wie des Europäischen Konzerts der Mächte 1815) hätte die negativen Folgen solcher Konflikte zwischen Russland und dem Westen eindämmen können. Viele Experten der 1990er-Jahre, sowohl Realisten (wie George Kennan, Paul Nitze oder Michael Mandelbaum) als auch Liberale (wie Charles Kupchan) hatten vor einer Erweiterung der NATO gewarnt. Doch die NATO-Mitgliedstaaten, angeführt von den Vereinigten Staaten, wollten nicht auf sie hören. Konnte der Westen wirklich überrascht sein, dass sich Russland Ende der 1990er-Jahre abgehängt fühlte? Selbst in jenem Moment blieb Russland – unter der Führung Putins – weiterhin zur Zusammenarbeit bereit, sogar mit der NATO. Präsident Putin war der erste Staatschef, der Präsident George W. Bush nach 9/11 anrief. Er bot dem Westen auch Hilfe in Bezug auf Afghanistan an. Doch Russland konnte von all diesen kooperativen Schritten nicht wirklich profitieren. Im Gegenteil: Nur wenige Wochen später kündigte Präsident Bush den einseitigen Rückzug aus dem ABM-Vertrag an, womit Russland alles andere als glücklich war. Es gibt einen Moment, in dem die Geduld und der gute Wille erschöpft sind. Meiner Einschätzung nach kam dieser Moment für Putin etwa 2003, zeitgleich mit den ersten, vom Westen unterstützten Farbrevolutionen. Wer im Westen die Marschrichtung Moskaus noch nicht begriffen hatte, dürfte die Botschaft spätestens mit der flammenden Rede Putins auf der Münchner Sicherheitskonferenz 2007 verstanden haben. Doch auch danach verharrte der Westen weiterhin in seiner Phase der Leugnung: Auf der NATO-Tagung in Bukarest wurden nicht nur Albanien und Kroatien (mit sofortiger Wirkung), sondern auch Georgien und die Ukraine als (künftige) neue Mitglieder begrüßt. Letzteres stellte für Russland eindeutig eine rote Linie dar. Die völkerrechtswidrige Annexion der Krim durch Russland verschlimmerte die Lage zusätzlich. Doch aus russischer Sicht betrachtet, handelte es sich eher um eine Reaktion denn um eine Offensive. Da der Westen nichts von den roten Linien Russlands wissen wollte, musste Russland deutlicher werden. Entsprechend deutlich fielen die Signale aus.

Gibt es einen Weg aus der Krise?

Selbst Realisten wie John Mearsheimer6 und Stephen Walt erklären das Verhalten Russlands so. Doch sie sind in der Minderheit. Viele westliche Beobachter und Politiker geben Putin weiterhin die Schuld an der aktuellen Situation zwischen Russland und dem Westen. Sie liegen falsch. Putin muss zwar sicherlich nicht verteidigt werden, schon gar nicht für seine Innenpolitik. Aber wenn wir die nukleare Rüstungskontrolle wiederbeleben wollen, sollte der Westen den eigenen Kurs überprüfen und einige ein- oder gegenseitige positive Schritte in Richtung Russland unternehmen (so wie zum Beispiel von Macron vorgeschlagen), möglicherweise im Bereich der Rüstungskontrolle. Wenn Russland und der Westen ihre diesbezüglichen Aktivitäten wieder aufnehmen, kann der Prozess später auf weitere atomar bewaffnete Staaten ausgeweitet werden. Leider erscheint ein solches Szenario aktuell eher als Wunschdenken.

Im Ergebnis bleiben zwei Worst-Case-Szenarien, wobei das eine etwas weniger schlimm ist als das andere. Das echte Worst-Case-Szenario ist, dass die Rüstungskontrolle in der Schwebe hängen bleibt und die Welt infolge eines neuen nuklearen Wettrüstens erneut den Einsatz von Atomwaffen erleben muss. Per Definition kommt dies einer Katastrophe gleich. Die Auswirkungen der Corona-Krise auf die nationalen Gesundheitssysteme sind nichts im Vergleich zu den Folgen des Einsatzes auch nur einer einzigen Atomwaffe, ganz zu schweigen von einem lokal begrenzten oder internationalen Atomkrieg.7 Gegenwärtig stehen alle Frühwarnsignale auf Rot. Doch die Nuklearmächte und ihre Verbündeten weigern sich, diese Zeichen ernst zu nehmen, zum Teil wegen der weiter oben angesprochenen innenpolitischen Mechanismen.

Das Alternativszenario erscheint nur unwesentlich besser: Immer mehr Staaten werden aus dem Atomwaffensperrvertrag austreten, entweder aus direkten Sicherheitsbedenken heraus (Iran und Saudi-Arabien) oder aus Frustration über den diskriminierenden Charakter des Vertrags (zum Beispiel die Türkei, Brasilien und Ägypten). Dies wäre dann das Ende des Abkommens.8 Auch wenn ein solcher Verlauf auf den ersten Blick in niemandes Interesse liegt, könnte er zumindest den nötigen Funken auslösen, um genügend Menschen in den atomar bewaffneten Staaten davon zu überzeugen, das internationale System der Nichtverbreitung und Abrüstung zu überdenken. In diesem Fall kann das Ergebnis nur lauten: Entweder haben alle Staaten Atomwaffen, die sie wollen, oder kein Staat hat sie. Sollte das noch nicht ausreichen, könnten einige Staaten damit drohen, Atomwaffen zu bauen oder zu erwerben, und manche werden diese Pläne möglicherweise sogar umsetzen – bis genügend Menschen und Entscheidungsträger innerhalb der Nuklearmächte und ihrer Verbündeten (einschließlich Deutschland) aufwachen, bevor das schlimmste Szenario Wirklichkeit wird.

1 Kibaroglu, Mustafa und Sauer, Tom (2017): „Mr Trump, Post Nuclear Ban Treaty, NATO’s Nuclear Weapons Are Obsolete.“ In: Insight Turkey 19 (3), S. 23–33.

2 Onderco, Michal, und Nutti, Leopoldo (2020): Extending the NPT? A Critical Oral History of the 1995 Review and Extension Conference. Washington, D.C.

3 Horovitz, Liviu (2015): „Beyond Pessimism: Why the Treaty on the Non-proliferation of Nuclear Weapons Will not Collapse.“ In: Journal of Strategic Studies 38 (1–2), S. 126–158; Scheinman, Adam (2019): „No, It Is Not Time to Ditch the NPT.“ In: The Bulletin of the Atomic Scientists. thebulletin.org/2019/10/no-it-is-not-time-to-ditch-the-npt/(Stand: 27.5.2020).

4 Nolan, Janne (1999): An Elusive Consensus. Washington, D.C.; Sauer, Tom (2005): Nuclear Inertia. U.S. Nuclear Weapons Policy after the Cold War. London.

5 Sauer, Tom (2017): „The Origins of the Ukraine Crisis and the Need for Collective Security Between Russia and the West.“ In: Global Policy 8 (1), S. 82–91.

6 Mearsheimer, John (2014): “Why the Ukraine Crisis is the West’s Fault.“ In: Foreign Affairs, September/Oktober 2014.

7 Sauer, Tom und Thakur, Ramesh: „How many intensive care beds will a nuclear weapon explosion require?“ In: The Bulletin of the Atomic Scientists, April 28, 2020. thebulletin.org/2020/04/how-many-intensive-care-beds-will-a-nuclear-weapon-explosion-require/ (Stand: 8.6.2020).

8 Pretorius, Joelien und Sauer, Tom (2019): „Is It Time to Ditch the NPT?“ In: The Bulletin of the Atomic Scientists. https://thebulletin.org/2019/09/is-it-time-to-ditch-the-npt/ (Stand: 27.5.2020).

Autor

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Tom Sauer ist Associate Professor für internationale Politik an der Universität Antwerpen, Belgien. Seine Spezialgebiet ist internationale Sicherheit mit dem Schwerpunkt nukleare Rüstungskontrolle, Nonproliferation und Abrüstung. Er war Research Fellow am Belfer Center for Science and International Affairs in Harvard, USA, und ist aktives Mitglied der Pugwash Conferences on Sciences and World Affairs. Im Jahr 2019 wurde er mit dem Rotary Alumni Global Service Award ausgezeichnet. 

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